3. art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań bez podstawy prawnej;
4. art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji dokonał w sposób błędny waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. tak, że organ ustalił wysokość opłaty obowiązującej w ten sposób, że opłatę przekształceniową określoną w zaświadczeniu przemnożył przez wskaźniki waloryzacji za poszczególne lata narastająco, tj. przez wskaźniki za lata 2019-2024, podczas gdy waloryzacja powinna opierać się o pojedynczy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania, tj. P.;
5. art. 10 ust. 2 ab initio ustawy przekształceniowej, poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji dokonał w sposób błędny waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w ten sposób, że dokonał waloryzacji przy wykorzystaniu wielu wskaźników miesięcznych – za lata 2019-2024, co doprowadziło do faktycznej sytuacji, jakby opłata została zwaloryzowana częściej niż raz na trzy lata, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania, tj. P.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania, zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji rozpoznającej sprawę co do jej istoty zgodnie z wnioskiem Spółki oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności wyroku do dnia zapłaty.
Przedstawiając motywy wystąpienia ze skargą, jej autor wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał art. 5 ust. 4 u.g.n., który stanowi, iż waloryzacja dokonana może zostać wyłącznie przy uwzględnieniu pojedynczego wskaźnika. W ocenie skarżącej nie sposób zaakceptować zaopatrywania organów, jakoby waloryzacja opłaty przekształceniowej nastąpić miałaby na podstawie art. 5 ust. 1 u.g.n. Stosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n. odnosi się do sytuacji, w której dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, a art. 5 ust. 1 u.gn. stanowi, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmiany cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze, autor skargi podkreślił, iż stosowanie jednego przepisu wyklucza zastosowanie drugiego. Zaznaczono, że pierwszeństwo przyznać należało wykładni językowej, a tym samym przyjąć, że ustawodawca miał na myśli pojedynczy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, gdyż omawiany przepis nie odnosi się do wskaźników, a tym bardziej od ich sumy lub średniej z ostatnich trzech lat bądź też przemnożenia przez kilka wskaźników.
W dalszej kolejności autor skargi zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, ustawodawca wyklucza możliwość dokonania przez organ waloryzacji przy wykorzystaniu wskaźników za ostatnie trzy lata, a tym bardziej za ostatnie sześć lat, gdyż w istocie waloryzacja taka skutkowałaby wzrostem opłaty z roku na rok. Konkludując, podniesiono, iż waloryzacja powinna być dokonywana raz na trzy lata przy wykorzystywaniu wskaźnika, a nie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Podkreślił przy tym, że działanie organu stanowi nie tylko naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, ale również narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., a więc zasady prawdy obiektywnej oraz art. 7a k.p.a., czyli zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Wskazano, że przy wystąpieniu w niniejszej sprawie wątpliwości, czy należy zastosować pojedynczy wskaźnik za ostatni rok, czy też wskaźniki za wszystkie lata przed dokonaniem waloryzacji, zastosować należało rozwiązanie bardziej przychylne dla strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że zasadnicze motywy rozstrzygnięcia zawarte zostały w zaskarżonej decyzji, a ponadto w skardze nie przedstawiono żadnych nowych okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem stanowiska skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza normy prawa procesowego i materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem. W sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie, czy zwaloryzowana opłata stanowi należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy, a zatem w sytuacji, gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty to, czy może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej.
Podkreślenia także wymaga, że motywy wyrażone w wyroku są zbieżne z zawartymi w wyroku tut. Sądu zapadłym także w sprawie strony, w tożsamym przedmiocie, stąd mając na uwadze jednolitość orzecznictwa, zwłaszcza identyczność stron oraz sporu zasadnym jest, przy aprobacie stanowiska sądu, odwołanie się do zasadniczych argumentów, por. np. wyroki WSA w Opolu: z 11 czerwca 2026 r., sygn. akt I SA/Op 182/26; z 2 czerwca 2026 r., sygn. akt I SA/Op 181/26, sygn. akt I SA/Op 173/26.
Skład Sądu podziela przy tym jednolity pogląd prawny wyrażony w wyrokach NSA, w podobnych sprawach do obecnie rozpoznawanej, uznający za nietrafny pogląd prawny, iż właściciel negujący wysokość zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA wszystkie z dnia 10 kwietnia 2026 r. o sygn. akt: I OSK 423/25, I OSK 152/25, I OSK 1174/25, I OSK 1175/25, I OSK 180/25, I OSK 196/25, I OSK 1774/25, I OSK 1839/25, I OSK 1531/24, I OSK 1532/24, I OSK 1558/24, I OSK 1559/24, I OSK 1560/24, I OSK 1630/24, I OSK 1631/24, I OSK 1632/24, I OSK 1633/24, I OSK 1634/24, I OSK 1637/24, I OSK 1638/24, I OSK 1639/24, I OSK 1640/24, I OSK 1781/24, I OSK 1683/24).
NSA zwrócił w nich uwagę, że unormowanie art. 7 ust. 8a ustawy stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa).
Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Natomiast w myśl art. 7 ust. 8a ustawy, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Ponadto NSA stwierdził, iż instytucja waloryzacji rocznej opłaty została uregulowana w art. 10 ustawy, według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3).
Wskazania także wymaga, że przedstawiona procedura waloryzacji jest zatem odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej - pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Zdaniem NSA, które należy podzielić, art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania w procedurze waloryzacji skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy formę działania organu administracji. Wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty.
Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty" (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że waloryzacja opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest dokonywana poza zakresem postępowania administracyjnego i nie przybiera władczej formy rozstrzygania o jej zwaloryzowanej wysokości.
Zatem z tego punktu widzenia organ odwoławczy nie ocenił i nie rozważył kwestii, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy można było załatwić sprawę w sposób wskazany w art. 1 k.p.a., to znaczy poprzez wydanie decyzji, jeśli zaś wszczęto postępowanie administracyjne na wniosek Spółki - jak wynika z akt sprawy - to, czy istnieje przedmiot tego postępowania, a jeśli go nie ma, czy nie powinno być ono, po wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, umorzone (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, przez rozstrzygniecie, co do istoty. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przez organ może nastąpić jedynie po uprzednim bezspornym ustaleniu, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Uzasadnienie rozstrzygnięcia drugoinstacyjnego nie spełnia w tym zakresie wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Jako takie wymyka się ono spod kontroli Sądu.
Organ odwoławczy zaniechał powyższego i naruszył w ten sposób przepisy kodeksowe (tj. art. 6, art. 15, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) w zw. z materialnoprawnymi (tj. art. 7 ust. 8a i art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej) w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bo wydanej bez dostatecznej oceny i rozważenia jej podstaw faktycznych i prawnych, w sposób dowolny pomijając ww. kwestie.
W realiach rozpoznawanej sprawy przedwczesnym byłaby merytoryczna kontrola rozpoznawanej sprawy.
Podkreślić należy, że w realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie może zastąpić organu, gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla Sądu do rozstrzygania, w miejsce organu, tego czy była przyczyna faktyczna i prawna wydania zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym.
Podsumowując należy także podnieść, że Sąd podziela pogląd prawny (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 349/25), że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt II CKN 655/98). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej.
W tym stanie rzeczy poglądy prawne NSA determinowały ocenę Sądu w zakresie kontroli zaskarżonej obecnie decyzji.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Na koszty te składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 90 zł.
Wyżej powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na internetowej stronie pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.