Wyrok WSA z dnia 05 listopada 2025, sygn. I SA/Op 511/25

Sąd Okręgowy w O. oddalił apelację, podzielając ustalenia faktyczne i wnioski prawne Sądu Rejonowego.

Kolejno w wyroku z 17 maja 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa I. W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Okręgowego w O. z 16 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w O. do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Ostatecznie Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa I. W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na skutek apelacji powódki od wyroku Sądu Rejonowego w O. z 11 marca 2015 r., sygn. akt [...] zmienił zaskarżony wyrok w pkt II, w ten sposób, że uzgodnił treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym polecając Sądowi Rejonowemu w O. Wydziałowi [...] Ksiąg Wieczystych wpisać w dziale IV księgi wieczystej nr [...] hipoteki przymusowe na rzecz ZUS w kwocie:

- 51.679,00 zł jako zabezpieczenie z tytułu indywidualnego ubezpieczenia osób prowadzących działalność gospodarczą za okres 10/1998-12/1998 oraz z tytułu ubezpieczenia pracowników za okres 10/1998-11/1998 wraz z odsetkami,

- 1.976,38 jako zabezpieczenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP) za okres 9/2000-12/2000 wraz z odsetkami

i obciążył udział w wysokości 1/2 prawa własności nieruchomości opisanej ww. księgą wieczystą, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił. Sąd Okręgowy rozstrzygnął także o kosztach procesu w postępowaniu apelacyjnym oraz w postępowaniu kasacyjnym.

Organ zaznaczył, że Sąd Najwyższy postanowieniem z 24 lutego 2017 r., sygn. akt [...] odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej I. W. wniesionej od wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie z powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zapłatę.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że nie uległy przedawnieniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 11.510,90 zł, w tym z tytułu: składek za 4/2005-11/2006, 4/2007, 6/2007-5/2008, 9/2010-12/2010 - 6.743,90 zł, odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. 22 lutego 2013 r. - 4.767,00 zł.

Organ zaznaczył, że w sprawie wyliczono odsetki na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 22 lutego 2013 r.

Po tej dacie upłynął termin przedawnienia dla należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za 4/2005 i 5/2005, przy czym zostały one zabezpieczone hipotecznie. Według zapisów art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należności te nie ulegają przedawnieniu, jednak po upływie terminu przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek (tj. za 4/2005 - 162,43 zł, za 5/2005 - 162,43 zł) i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (tj. 23 listopada 2021 r.).

Od pozostałych, nieopłaconych w terminie składek zgodnie z art. 23 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nalicza odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.).

Kolejno organ przeanalizował przesłanki umorzenia przedmiotowych należności.

Stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., albowiem:

1. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;

2. przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3. nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, jednak nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych, ponieważ ma on żonę i dzieci oraz braku majątku, podlegającego egzekucji, ponieważ organ dokonał hipotecznego zabezpieczenia należność z tytułu składek na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] (obecnie dłużnikiem rzeczowym jest żona);

4. przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł;

5. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy aktualnie nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję - postanowieniami z 31 grudnia 2013 r. oraz 16 marca 2015 r. Komornicy Sądowi umarzali prowadzone z wniosków wierzycieli cywilnoprawnych postępowania egzekucyjne wobec stwierdzenia ich bezskuteczności; 25 września 2014 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. umorzył prowadzone na rzecz organu rentowego postępowanie egzekucyjne, ponieważ ustalono, że skarżący nie mieszka pod wskazanym przez wierzyciela adresem i nie posiada tam żadnych składników majątkowych na zaspokojenie egzekwowanych należności, miejsce pobytu jest nieznane, zatem prowadzenie egzekucji administracyjnej jest niemożliwe; postanowieniem z 21 czerwca 2011 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w O. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] wobec stwierdzenia jej bezskuteczności, jednak Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jedynym wierzycielem hipotecznym i na przestrzeni ostatnich 14 lat nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne z tego składnika majątkowego; zaznaczyć należy, że biegły w 2011 r. oszacował wartość nieruchomości na kwotę 556.937,00 zł;

6. przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS w Opolu prowadzi przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek z wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności w Urzędzie Skarbowym, a istnieje jeszcze majątek podlegający egzekucji w postaci nieruchomości, obciążonej hipotecznie na rzecz ZUS.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1146/18 wyjaśnił, że wydatki egzekucyjne, o których mowa w tym przepisie, to koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, które nie są tożsame z kosztami egzekucyjnymi, które co do zasady obciążają zobowiązanego. Rozdzielenie tych pojęć zawierają przepisy art. 64b i 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132).

Kolejno organ przeanalizował wniosek o umorzenie należności pod kątem przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wyjaśnił, że z brzemienia przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że dotyczy on przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność i ponieśli straty spowodowane klęską lub innymi, nadzwyczajnymi zdarzeniami, a konieczność zapłaty należnych składek mogłaby pozbawić ich możliwości dalszego jej prowadzenia. Skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej i 1 marca 2017 r. została ona wykreślona z ewidencji, dlatego przesłanka ta nie ma zastosowania w sprawie.

Organ nie stwierdził wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W toku postępowania skarżący poinformował, że pomimo złego stanu zdrowia nie leczy się z uwagi na brak środków, ale opiekuje się przewlekle chorą żoną. Wyjaśnił, że żona jest po [...] i przeszła operację [...], po której ma trudności z poruszaniem się. Przedłożył orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności żony z 14 czerwca 2016 r. wydane do 30 czerwca 2018 r. ze wskazaniem, że I. W. jest zdolna do pracy w warunkach chronionych. Od listopada 2018 r. żona strony jest emerytką.

Organ w tym zakresie zaznaczył, ze skarżący jest nadal aktywny zawodowo - jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w połowie wymiaru czasu pracy. Ponadto ma [...] lat i [...] 2019 r. osiągnął wiek emerytalny, zatem ma prawo złożenia do ZUS wniosku o świadczenie emerytalne, które jest stałym dochodem wypłacanym niezależnie od stanu zdrowia oraz konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Dlatego ww. przesłanka nie zachodzi.

Odnośnie przesłanki związanej z obniżonymi zdolnościami płatniczymi (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) organ wskazał, że skarżący od stycznia 2007 r. uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w 1/2 wymiaru czasu pracy od lutego 2025 r. wynoszą 2.333,00 zł, tj. 1.831,96 zł netto miesięcznie.

Skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z żoną, która uzyskuje dochody w wysokości 1.799,32 zł netto miesięcznie. Według danych organu I. W. uzyskuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości od marca 2025 r. 2.086,02 zł brutto, tj. 1.898,28 zł netto miesięcznie. Ponadto ZUS w 2024 r. wypłacił żonie także dodatkowe świadczenia, tzw. trzynastą i czternastą emeryturę w łącznej kwocie 2.939,34 zł netto, co daje dodatkowy dochód w wysokości średnio 244,95 zł miesięcznie.

Budżet gospodarstwa domowego strony wynosi średnio 3.975,19 zł miesięcznie i jest o 828,08 zł wyższy niż poziom minimum socjalnego określony w kwietniu 2025 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego w IV kwartale 2024 r. na kwotę 3.147,11 zł dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego. Zatem nie wskazuje on na stan ubóstwa.

Skarżący nie korzysta z żadnych form pomocy i w aktach sprawy brak jest dowodów by obecnie ubiegał się o wsparcie socjalne. Prowadzi to do wniosku, że niezbędne potrzeby życiowe rodziny są zaspokojone bez konieczności zwracania się do instytucji socjalnych.

Strona ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem tylko z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 1.500,00 zł miesięcznie (nie ponosi wydatków z tytułu miesięcznych opłat, kosztów związanych z leczeniem oraz innych). Po ich poniesieniu do dyspozycji rodziny pozostaje 2.475,19 zł miesięcznie.

W stałych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym na zakup żywności, ubrań, artykułów higienicznych, itp. W powołanym minimum socjalnym wysokość wydatków na żywność, kulturę i rekreację, odzież, obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego oszacowano na łączną kwotę 2.041,22 zł.

Skarżący nie posiada zobowiązań pieniężnych wobec innych niż ZUS wierzycieli.

W ocenie organu w przypadku skarżącego nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności związane ze skrajną biedą czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami.

Słuszny interes gospodarstwa domowego strony i możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zabezpieczają dochody przekraczające poziom minimum socjalnego.

Obecna sytuacja finansowa nie ma charakteru trwałego, ponieważ od 6 lat skarżący ma prawo do świadczenia emerytalnego, z którego nie korzysta, a dodatkowe źródło dochodu poprawiłoby sytuację finansową gospodarstwa domowego. Oczywistym jest, że emerytura jest prawem a nie obowiązkiem, jednak nie można powoływać się na trudną sytuację finansową, jako podstawę do umorzenia należności publicznoprawnych i jednocześnie nie korzystać z przysługującego prawa, które tę sytuację może polepszyć.

Natychmiastowe umorzenie zaległości składkowych w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby przedwczesne i sprzeczne z interesem publicznym oraz naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.

Organ ma prawo dochodzenia zaległości w trybie przymusowym, w tym z przedmiotu hipoteki. Z kolei skarżący ma prawo wnioskowania o rozłożenie zaległości na raty.

W skardze na tę decyzję skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 153 p.p.s.a.- przez niepełne zrealizowanie wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z 29 lipca 2020 r., I SA/Op 149/20 r. Polegało ono na pominięciu ocen prawnych Sądu w zakresie możliwości przedawnienia zaległości zabezpieczonych hipotekami oraz w zakresie ustalenia skutków wyroku Sądu Najwyższego w sprawie [...] z 17 maja 2017 r. i następnie wyroku Sądu Okręgowego w O. z 25 stycznia 2018 r. [...],

2. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - przez przyjęcie, że brak jest spełnienia przez stronę którejkolwiek przesłanki uznania całkowitej nieściągalności składek, czyli że brak jest przesłanki do umorzenia zaległych składek na tej podstawie - gdy tymczasem bezskuteczność egzekucji wobec strony jest oczywista i potwierdzona szeregiem postanowień o umorzeniu egzekucji

3. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - przez bezzasadne przyznanie wyższości interesowi społecznemu przed interesem prywatnym wnioskodawcy wskutek błędnie zastosowanego uznania administracyjnego, a tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Polegało to w szczególności na:

- powołaniu się na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek jako przyczyny odmowy umorzenia,

- pominięcie, że podstawową przyczyną popadnięcia przez skarżącego w kłopoty finansowe, a następnie zaprzestania prowadzenia działalności transportowej od 1999 r. było bezprawne nieprzyznanie skarżącemu koncesji na transport,

- pominięcie, że kłopoty skarżącego finansowe pogłębiły się na skutek powodzi z 1997 r.,

- powołaniu się na konieczność ponoszenia ciężaru świadczeń przez budżet państwa w sytuacji umorzenia należności,

- pominięcie faktu, że to z majątku żony skarżącego, zgodnie z zapowiedziami, organ rentowy prowadziłby egzekucję,

- pominięcie skutków związanych z konieczną pomocą państwa dla skarżącego i jego żony w przypadku egzekwowania należności ZUS.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Nadto, stosownie do art. 134 § 1 p.ps.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a niemającym w tej sprawie zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Na wstępie dalszych rozważań niezbędne jest ponowne podkreślenie - jak miało to już wielokrotnie miejsce w rozważaniach tut. Sądu zawartych we wcześniejszych zapadłych wobec skarżącego wyrokach - że zaskarżona decyzja wydana została przez organ w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, z uwagi na uchylenie wyrokiem tut. Sądu z 29.07.2020 r., sygn. akt I SA/Op 149/20 decyzji ZUS z dnia 28 lutego 2020 r. Był to już szósty wyrok wydany przez sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie, po wyrokach z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14, z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15, z 9 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Op 334/16 i wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 236/17.

W tym miejscu zasadnym staje się przypomnienie, jakie przyczyny legły u podstaw orzeczenia przez tut. Sąd o uchyleniu wcześniejszych decyzji Zakładu i jakie zawarto w uzasadnieniach w/w wyroków oceny Sądu i zalecenia dla organu do uwzględnienia ich w ponownym rozpoznawaniu sprawy.

I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, uchylił zaskarżoną wówczas decyzję z 9 sierpnia 2013 r. uznając, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwie i w niepełnym zakresie zostały poczynione ustalenia organu dotyczące bieżącej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji spowodowało przedwczesne uznanie, że nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu.

Kolejnym wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14 Sąd, zarzucając błędną wykładnię art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz brak należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, uchylił wówczas zaskarżoną decyzję z 4 czerwca 2014 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił kolejną decyzję z 20 maja 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia - wskazując już przede wszystkim na naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a., wskutek nie zastosowania się w pełni do obowiązków nałożonych na niego we wcześniej zapadłych prawomocnych wyrokach w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13 i I SA/Op 535/14 - Sąd podkreślił, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, jako załatwienie sprawy co do istoty, może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Sąd stwierdził, że wobec faktu, iż objęte wnioskiem skarżącego składki dotyczyły różnych okresów, począwszy od października 1996 r., organ - mając na względzie okres powstania składek - przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. W rezultacie w wyroku z 16 grudnia 2015 r. Sąd zarzucił organowi brak dokonania wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności, których umorzenia odmówiono skarżącemu. Sąd zauważył, że w całych przedstawionych do kontroli aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego, w oparciu o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, co oznacza, że np. aby prawidłowo określić odsetki za zwłokę, należało ustalić, w jakim dniu nastąpiło przedawnienie należności składkowych. Sąd uznał więc za konieczne, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ przedstawił w tej mierze stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację, także z podjętych czynności egzekucyjnych. Sąd nakazał również, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ocenił regulację art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat jej zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

Kolejnym wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Op 334/16 uchylono decyzję organu z 30 maja 2016 r.

Również w motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. Organ bowiem w dalszym ciągu, wbrew wskazaniom Sądu, nadal nie uzupełnił materiału dowodowego. Nie załączył do akt sprawy żadnych dokumentów z postępowania egzekucyjnego i wieczystoksięgowego, z których wynika, że toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego, oraz że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych należności składkowych. Sąd zobowiązał zatem organ do uzupełnienia wymienionych braków zgromadzonego materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu i załączenia do akt sprawy niezbędnych dokumentów, wskazanych w treści podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania w sprawie przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także odniesie się do zasadniczej kwestii - przedawnienia należności (głównej) na koncie osobistym zobowiązanego i koncie pracowniczym. Zgodnie z zaleceniami tego wyroku, organ winien uzasadnić, dlaczego uważa, że w tym zakresie ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., skoro jak wynika z treści rozstrzygnięcia, wpisu hipoteki przymusowej dokonano 30.11.2000 r. Sąd podniósł, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. zmieniająca ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 241 poz. 2074) nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych w zakresie przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249 oraz wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). Przy czym do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile jednak wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 - publ. OSNP 2012/9-10/126). W świetle powyższego organ winien rozważyć, czy stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. wpis hipoteki należało - w omawianym kontekście - traktować jak "każdą inną czynność zmierzającą do ściągnięcia" należności składkowych, a jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik, to na zasadach ogólnych wpis hipoteki powodował tylko przerwanie biegu przedawnienia, z tym skutkiem, że następowało ono nie po upływie 5 lat, a po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Analizowane zagadnienie intertemporalne zostało pominięte przez organ w zaskarżonej decyzji, dlatego w ponownie wydanym rozstrzygnięciu organ powinien odnieść się do tej kwestii.

Z kolei w wyroku z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Op 236/17 uchylającym decyzję Zakładu z 4 kwietnia 2017r. Sąd, ponownie stwierdzając naruszenie art. 153 p.p.s.a., podzielił wcześniejsze oceny prawne w kwestii przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką i w wiążących organ zaleceniach dodatkowo stwierdził, że powyższe rozważania winny być poprzedzone dokonaniem ustaleń, czy stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległ istotnej zmianie, w szczególności czy wyrok Sądu Najwyższego uwzględniający kasację małżonki zobowiązanego w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym, na który powołał się skarżący na rozprawie, nie ma wpływu na dokonane przez organ zabezpieczenie poprzez ustanowienie hipoteki. Wyjaśnienie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym do dalszego prowadzenia przez ZUS postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowych zaległości. W konsekwencji Sąd orzekł, że brak ustaleń w tym zakresie oznacza, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił też, iż kluczowym znaczeniem dla przedmiotowego postępowania jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy w tym także wysokości wymagalnych należności.

Z kolei w ostatnim wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 29.07.2020 r., sygn. akt I SA/Op 149/20 Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja naruszała art. 153 p.p.s.a.

Organ nie zastosował się bowiem w pełni do wskazań zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków: z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14, z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15, z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Op 334/16 i z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 236/17, co do kwestii przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką.

Ponadto, Sąd w ww. wyroku wskazał, że organ nie tylko nie zastosował się do wcześniejszych wskazań Sądu co do wykładni art. 24 ust 4 u.s.u.s. z uwzględnieniem kwestii międzyczasowych i ich wpływu na ocenę stanu przedawnienia należności składkowych, lecz również nie zrealizował zaleceń zawartych w wyroku z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 236/17 o konieczności poprzedzenia ocen czynionych na tle przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipotecznie dokonaniem dodatkowych ustaleń, czy stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległ istotnej zmianie, w szczególności, czy wyrok Sądu Najwyższego uwzględniający kasację małżonki zobowiązanego w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym, nie miał wpływu na dokonane przez organ zabezpieczenie poprzez ustanowienie hipoteki.

W ocenie Sądu wyjaśnienie tego zagadnienia w ponownym rozpoznaniu sprawy stanowiło warunek konieczny do dalszego prowadzenia przez ZUS postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowych zaległości. Tymczasem w ponownym rozpoznaniu sprawy odnośnie tego zagadnienia organ w uzasadnieniu decyzji z 28.02.2020 r. zawarł jedynie informację, że Sąd Najwyższy, postanowieniem z 24.02.2017r. sygn. [...] odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Organ podtrzymał to stanowisko także w odpowiedzi na skargę, pomimo że skarżący załączył do niej wyrok Sądu Najwyższego z 17.05.2017r sygn. [...] uwzględniający kasację I. W. wniesioną w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz wyrok Sądu Okręgowego w O. z 25 stycznia 2018r. sygn. [...] wydany w wyniku ponownego rozpoznania jej apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w O. z 11.03.2015r. z powództwa przeciwko ZUS o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Co istotne, w wyroku tym, w wyniku ponownego rozpoznania apelacji, w istotny sposób dokonano zmiany wyroku sądu I instancji.

Sąd poprzednio orzekający zauważył również, że w okresie od wcześniejszego rozpoznania sprawy wyrokiem z 23 sierpnia 2017r. do momentu wydania obecnie zaskarżonej decyzji ZUS z 28 lutego 2020 r. zaistniały kolejne zdarzenia, które także mogą mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygniecie, a których omówienie/analiza nie znalazły się w uzasadnieniu skarżonej decyzji. I tak, w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 21 lutego 2019 r. z powództwa skarżącego p-ko ZUS, a dotyczący miedzy innymi (w pkt II) umorzenia postępowania w części dotyczącej ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres do 31 grudnia 2010r. Co istotne, organ nie ustosunkował się do tej okoliczności, pomimo tego, że z uwagi na to właśnie postępowanie sądowe sam uprzednio (postanowieniem z 18.12.2017r.) zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie umorzenia składek, uznając, że rozstrzygnięcie tej kwestii zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Chociaż więc sam organ zawieszając postępowanie wskazywał na możliwość takowego wypływu, w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań, czy i w jakim stopniu ww. wyrok ma lub mógłby mieć wpływ na końcowe rozstrzygniecie wniosku skarżącego o umorzenie składek.

Analogicznie do powyższej kwestii należy zauważyć, że w aktach sprawy zawarta jest informacja o toczącym się z wniosku skarżącego z 5.11.2019 r. kolejnym postępowaniu w przedmiocie niepodlegania przez niego ubezpieczeniu społecznemu w okresie od 1.01.2011r. do 2.01.2014r. W stosunku do tej okoliczności skarżący oświadczył na rozprawie, że do tej pory nie została jeszcze wydana stosowna decyzja Zakładu. Poza więc lakoniczną informacją zawartą w aktach sprawy, brak jest jakichkolwiek rozważań organu, czy postępowanie to ma lub może mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Ma to znaczenie, gdyż postępowanie to obejmuje cześć należności, objętych wnioskiem o umorzenie.

Sąd poprzednio orzekający wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby się do nich odnieść, oczywiście o ile zostanie potwierdzony związek tych postępowań z zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy.

Końcowo zaznaczył, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wszystkie oceny prawne zawarte zarówno w tym wyroku, jak i poprzedzających go wyrokach tut. Sądu zapadłych na etapie kontroli wcześniejszych decyzji organu wdanych w stosunku do skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Zaznaczyć należy, że pomimo użycia w powołanym przepisie określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż regulacja art. 153 p.p.s.a. stanowi swoistą gwarancję przestrzegania przez organy związania orzeczeniem sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem, skoro zapadłe w niniejszej sprawie wcześniejsze wyroki nie zostały przez organ skutecznie podważone w ramach skargi kasacyjnej, a tym samym stały się prawomocne, obowiązkiem organu w ponownym rozpoznaniu sprawy jest w pełni zastosowanie się do wyrażonych w nich ocen w kwestii przedawnienia, z uwzględnieniem wiążących zaleceń co do dalszego postępowania. Dla oceny naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zatem istotne, czy organ zgadza się z ocenami Sądu i wskazanymi w wyroku zaleceniami dla dalszego rozpoznania sprawy, ale jego obowiązkiem jest ich uwzględnienie i wykonanie.

W ocenie Sądu organ nie zastosował się w pełni do wiążących go wyroków WSA w Opolu, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że w obecnie zaskarżonej decyzji organ przedstawił wywody odnośnie kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał m.in., że bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zawiesiło wpisanie hipotek przymusowych w księdze wieczystej nr [...]:

- 28 stycznia 2005 r. w kwocie 10.818,20 zł za okres 4/2003-8/2004 (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) na podstawie decyzji o wysokości należności [...] z 1 października 2004 r.,

- 18 stycznia 2007 r. w kwocie 7.038,68 zł za okres 9/2004-3/2005 (ubezpieczenia społeczne, FP i FGŚP), 9/2004-6/2006 (ubezpieczenie zdrowotne) na podstawie decyzji o wysokości należności [...] z 19 lipca 2006 r.,

- 12 czerwca 2008 r. w kwocie 2.886,10 zł za okres 7/2006-11/2006, 4/2007, 6/2007-1/2008 (ubezpieczenie zdrowotne) na podstawie decyzji o wysokości należności [...] z 14 marca 2008 r.,

- 24 listopada 2008 r. w kwocie 878,90 zł za okres 2/2008-5/2008 (ubezpieczenie zdrowotne) na podstawie decyzji o wysokości zaległości [...] z 18 lipca 2008 r.

Zaznaczył, że dla należności z tytułu składek za 4/2005-5/2005 upłynął termin przedawnienia, ale mogą być one nadal dochodzone z przedmiotu hipoteki na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej też: TK) z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt P 2/18, zgodnie z którym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W wyniku powyższych ustaleń, organ rozpatrzył wniosek skarżącego merytorycznie i stwierdził, że w sprawie brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 11.510,90 zł, w tym z tytułu:

- składek za 4/2005-11/2006, 4/2007, 6/2007-5/2008, 9/2010-12/2010 - 6.743,90 zł,

- odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. 22 lutego 2013 r.

- 4.767,00 zł.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego wywody organu dotyczące braku przedawnienia należności, dla których upłynął termin przedawnienia, ale które nadal mogą być dochodzone z przedmiotu hipoteki na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. są sprzeczne z ww. wiążącymi organ wyrokami WSA w Opolu.

W tym zakresie organ powołał się na wyrok TK z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt P 2/18, w którym jednak dokonano wykładni przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. innej, niż w wiążących organ prawomocnych wyrokach WSA w Opolu.

TK w wyroku P 2/18 stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanych wyżej wyrokach wskazał m.in., że organ powinien zwrócić uwagę na regulację art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat jej zgodności ze standardami konstytucyjnymi. WSA w wiążących wyrokach wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, opubl. OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97), stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W wiążących organ wyrokach WSA w Opolu wskazano, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych. WSA w Opolu orzekając poprzednio wskazał na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia konstytucyjności, art. 70 § 8 O.p., który przewiduje, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu".

W tym miejscu należy wskazać na chronologię zdarzeń w niniejszej sprawie.

Ostatni wyrok WSA w Opolu uchylający decyzję ZUS dotyczącą przedmiotowego wniosku skarżącego o umorzenie spornych należności z tytułu składek zapadł w dniu 29.07.2020 r., sygn. akt I SA/Op 149/20. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd nie odwołał się do zapadłego w dniu 2.06.2020 r. wyroku TK o sygn. P 2/18, ale wskazał, że uchylenie decyzji wynika z niezastosowania się organu do wydanych poprzednio prawomocnych wyroków WSA w Opolu, w którym wskazano na obowiązek dokonania wykładani art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z uwzględnieniem wywodów zawartych w wyroku TK z dnia 8.10.2013 r. sygn. SK 40/12, odmiennych niż te zawarte w wyroku TK z dnia 2.06.2020 r. sygn. P 2/18.

Tym samym organ odwołując się do wyroku TK z dnia 2.06.2020 r. sygn. P 2/18 wydał decyzję niezgodną z wywodami WSA w Opolu zawartymi w prawomocnych wyrokach wiążących organ na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że organ nie skorzystał z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej od ww. wyroków, co oznacza, że obowiązany jest zastosować się do nich w pełnym zakresie.

Z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Sąd obecnie orzekający stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie ze względu na niepoczynienie przez organ prawidłowych ustaleń w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem o umorzenie, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.