W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Spółka zarzuciła, że decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem:
- art. 7 k.p.a., poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji naruszył ten przepis i wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania;
- art. 7a k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. art. 5 ust. 4 u.g.n., na korzyść strony, co skutkowało wydaniem decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania;
- art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji dokonał w sposób błędny waloryzacji opłaty, tj. w ten sposób, że nową opłatę ustalił w oparciu o metodę procentu składanego, podczas gdy waloryzacja winna opierać się o pojedynczy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia, a także o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji rozpoznającej sprawę co do jej istoty zgodnie z wnioskiem skarżącej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że brak jest podstaw do podjęcia orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu akceptując w całości argumentację organu odwoławczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodne z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że wydanie zaskarżonej decyzji czyni zadość wydanemu w granicach niniejszej sprawy wyrokowi WSA w Opolu z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 73/24, jako wiążącemu na zasadzie art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym Sąd uznał bowiem, że art. 7 ust. 8a ustawy odnosi się zarówno do opłaty jednorazowej, jak i do kwoty ustalonej w wyniku waloryzacji tej opłaty. Stwierdził przy tym również, że mocą art. 10 ust. 1 ustawy opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 u.g.n. Stosownie do tego, wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej jest zgodne z oceną prawną i wskazaniami Sądu wynikającymi z tego wyroku.
Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie nie jest sporny stan faktyczny, a istota sporu ma charakter prawny i dotyczy wykładni oraz zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. Dotyczy nie samego dokonania waloryzacji lecz zastosowanej przez organy metody waloryzacji przedmiotowej opłaty rocznej.
Mając na uwadze tak zarysowany spór wskazać przyjdzie, że opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. (art. 10 ust. 1 ustawy). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 2 ustawy).
Na gruncie art. 5 u.g.n., do którego odsyła art. 10 ust. 1 ustawy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (art. 5 ust. 1 u.g.n.). Wskaźniki te ogłasza Prezes GUS (art. 5 ust. 2 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS (art. 5 ust. 4 u.g.n.).
Stosownie do tego zauważyć przyjdzie, że do tej pory nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 5 ust. 4 ustawy. W tej sytuacji waloryzacji opłat, do których stosuje się art. 5 u.g.n., w tym opłaty przekształceniowej, dokonuje się w oparciu o tzw. wskaźniki inflacyjne, czyli wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS.
W tak ukształtowanym stanie prawnym rozstrzygając kwestię sporną Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, zgodnie z którym waloryzacja przedmiotowej opłaty rocznej powinna uwzględniać wszystkie średnioroczne wskaźniki inflacyjne ogłoszone w danym okresie i sprowadzać się do przemnożenia opłaty dotychczasowej narastająco przez każdy wskaźnik, tj. do obliczenia opłaty zwaloryzowanej metodą procentu składanego. W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca wywodząc, że prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów polega na dokonaniu waloryzacji w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa GUS za jeden rok.
Sąd w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny pogląd prezentowany w orzecznictwie w odniesieniu do tożsamego problemu prawnego, a wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 417/25, zgodnie z którym celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania. Waloryzacja, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, wer. el. SIP Legalis, Komentarz do art. 5 pkt 1; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wer. El. SIP LEX, Komentarz do art. 5, pkt 1). Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.
Z tego względu Sąd zgadza się z tym, że zastosowana przez organy metoda wyliczenia opłaty, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest prawidłowa. Skoro za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było wzięcie pod uwagę szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasowych, które na ów okres się składały. Tylko taki sposób mógł doprowadzić do ustalenia miarodajnej skali zmian siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. W konsekwencji, obliczając zwaloryzowaną kwotę opłaty zasadnie uwzględniono średnioroczne wskaźniki inflacyjne ogłoszone w poszczególnych latach pomiędzy rokiem ustalenia pierwotnej opłaty a rokiem, od którego zwaloryzowana kwota miała obowiązywać, opublikowane w Monitorze Polskim w formie komunikatów Prezesa GUS. Tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze. W ocenie Sądu nie można zaakceptować prezentowanego przez skarżącą stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (miesiącu czy roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej, nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 u.g.n. jedynie dlatego, że użyto tam zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianę, jaka nastąpiła w ostatnim okresie, który waloryzację poprzedzał. W rezultacie, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższym przepisie liczby pojedynczej było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub jednego konkretnego miesiąca.
Za przyjętą przez skarżącą wykładnią powyższego przepisu nie przemawia argument, że w przypadku przepisów art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. zastosowanie jednego z nich wyklucza zastosowanie drugiego z uwagi na to, iż pierwszy przepis mówi o wskaźnikach, a drugi o pojedynczym wskaźniku. Przepis ust. 1 odczytywać bowiem należy jako nawiązujący do wskaźników określonych dla konkretnych nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, natomiast pojęcie wskaźnika z ust. 4 odnosi się do sytuacji braku ogłoszenia wskaźnika dla danego rodzaju nieruchomości, kiedy to zamiast takiego wskaźnika do waloryzacji należy stosować wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W ocenie Sądu za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze argument odwołujący się do decyzji wydanej w podobnej sprawie przez Wojewodę Pomorskiego. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może bowiem determinować wykładni i stosowania prawa przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd nie podziela natomiast wyrażonego w tym rozstrzygnięciu stanowiska w kwestii wykładni art. 10 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n., opierającej się na całkowicie odmiennej interpretacji w kwestii prawidłowej metody waloryzacji opłaty przekształceniowej.
OdnosząC się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej dostrzec należy, że przytoczona wykładnia omawianych przepisów, stosowanych w niniejszej sprawie, nie budzi w orzecznictwie sądowym wątpliwości interpretacyjnych. Przyjęte w tej sprawie przez organy stanowisko, podzielone przez skład orzekający, nawiązuje bowiem do poglądów wyrażanych już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 227/25 i powołane w nim wyroki sądów administracyjnych). Sąd orzekając w sprawie nie znalazł natomiast podstaw do wyrażenia stanowiska odmiennego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu braku szczegółowego wyjaśnienia w decyzji sposobu obliczenia spornej opłaty i wskazania jedynie końcowej wartości opłaty Sąd uznał, że jakkolwiek rację ma skarżąca, że w decyzji Wojewody Opolskiego nie przedstawiono arytmetycznego wyliczenia, to jednak nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż stosowne wyliczenia przedstawił organ pierwszej instancji (na str. 4 uzasadnienia decyzji pierwszoinstacyjnej). Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i tym samym zaaprobował to wyliczenia jako własne. Z zastosowanej zaś metody i ostatecznie ustalonej kwoty opłaty wynika, że wyliczenie to polegało na tym, iż kwota wyjściowa została zwiększona o wskaźnik za pierwszy rok (za 2021 r. - 5,1%), w którym nastąpiła zmiana wskaźnika i tak uzyskana wartość stanowiła podstawę obliczenia dla następnego roku, w którym nastąpiła zmiana wskaźnika inflacji (za 2022 r. - 14,4%, za 2023 r. - 11,4%, za 2024 r. - 3,6%), co dało końcowo wartość procentu składanego 138,8%. Przedstawiono sposób wyliczenia podanej wartość procentu składanego (tj. 100% x 105,1% x 114,4% x 11,4% x 103,6%). Stwierdzono też, że zwaloryzowana opłata roczna obowiązująca od 1 stycznia 2026 r. winna wynosić 138,8 % opłaty ustalonej na dzień 1 stycznia 2021 r. W tabeli przedstawiono poszczególne czynniki mnożenia: wysokość opłaty w dotychczasowej wysokości (razem 55 zł), wartość procentu składanego (138,8%) sporną wysokość zwaloryzowanej opłaty od 1 stycznia 2026 r. (razem 76,34 zł). Taki sposób wyliczenia odpowiada prawidłowo zastosowanej metodzie.
Uwzględniając powyższe, wobec braku podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.