Organ zwrócił uwagę, że w ofercie [...] złożonej przez odwołującego nie była wykazana umowa podwykonawstwa zawarta z U. S. K. w P. na realizację badań RTG, tym samym komisja konkursowa prawidłowo dokonała oceny braku spełnienia przedmiotowego wymogu odrzucając ofertę.
Twierdzenia odwołującego odnośnie dysponowania przedmiotowymi informacjami przez Narodowy Fundusz Zdrowia były zdaniem organu bezzasadne, gdyż to na oferencie ciążył obowiązek prawidłowego skonstruowania oferty, w tym wskazania podwykonawców, a nie obciążanie przedmiotowym obowiązkiem Narodowego Funduszu Zdrowia.
Organ wskazał, że bezzasadne jest twierdzenie, iż to na Narodowym Funduszu Zdrowia ciąży obowiązek wskazywania podwykonawców poszczególnych oferentów, w szczególności poprzez poszukiwanie informacji w dostępnych Funduszowi systemach informatycznych. Organ podkreślił, że nie należy zapominać, iż to oferent ma prawo a jednocześnie obowiązek wykazania, iż dysponuje wystarczającymi zasobami żeby realizować świadczenia. Ewentualne działania Narodowego Funduszu Zdrowia mające na celu korygowanie błędów w konstruowanych przez poszczególnych oferentów ofertach miałyby charakter faworyzujący tych oferentów i stanowiłyby złamanie zasady równego traktowania oferentów. Bezsprzecznym faktem jest, iż to odwołujący powinien skonstruować ofertę w sposób prawidłowy i rzetelny, nie oczekując iż to Narodowy Fundusz Zdrowia będzie korygował jego błędy i niedopatrzenia.
Organ stwierdził, że podwykonawcy oferenta w ramach dotychczasowych realizowanych umów opieki zdrowotnej nie muszą być podwykonawcami przy realizowaniu kolejnych kontraktów z Funduszem, tym samym oczekiwanie, iż to Narodowy Fundusz Zdrowia będzie per analogiam przyjmował dotychczasowych podwykonawców oferenta jako podwykonawców w kolejnych postępowaniach konkursowych stanowi przejaw nadmiernych i nieuzasadnionych oczekiwań odwołującego wobec Funduszu. Organ przypomniał, że głównym celem wyjaśnień, o których mowa w § 18 ust. 1-4 zarządzenia, jest umożliwienie komisji doprecyzowania istniejących już zapisów oferty, a nie uzupełnianie jej brakujących elementów lub usuwanie niedopatrzeń, za które odpowiedzialność ponosi wyłącznie oferent. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do podważenia fundamentalnej zasady równego traktowania oferentów i naruszenia integralności procesu konkursowego, albowiem oznaczałoby umożliwienie jednej ze stron poprawiania własnych uchybień już po terminie składania ofert, podczas gdy inne podmioty, działając zgodnie z przepisami, zostałyby faktycznie ukarane za dochowanie formalnych rygorów. Takie działanie godziłoby w zasadę uczciwej konkurencji oraz tworzyłoby niebezpieczny precedens relatywizujący skutki błędów popełnionych na etapie przygotowania oferty.
Organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu treść wyjaśnień złożonych przez odwołującego nie ograniczała się do wskazania motywów interpretacyjnych złożonych wcześniej oświadczeń ani nie polegała na przytoczeniu dowodów potwierdzających dane już zawarte w formularzach ofertowych, lecz w istocie zmierzała do uzupełnienia oferty o brakujące dane. Takie działania nie mogą być uznane za dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów albowiem stanowią ingerencję w treść oferty i naruszają bezwzględnie obowiązującą zasadę niezmienności oferty po upływie terminu jej złożenia.
Dopuszczenie przez komisję konkursową do dalszego postępowania ofert, które nie spełniały wymaganych warunków stanowiłoby naruszenie przepisu art. 134 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ przypomniał, iż komisja konkursowa prowadzi postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej opierając je na zasadach pewności i gwarancji, nie zaś na zasadzie ryzyka co do ewentualnego spełniania przez oferenta warunków wymienionych w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach wydanych przez Minister Zdrowia. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ponosiłby pełne ryzyko nienależytego zabezpieczenia świadczeń dla pacjentów i to już od pierwszego dnia obowiązywania umowy.
Wobec powyższego, w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może brać udziału oferta niespełniająca chociażby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa Funduszu. Już bowiem w momencie składania oferty odwołujący był zobligowany do wykazania, że w jego przypadku nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 149 ust. 1 ustawy, powodująca konieczność odrzucenia oferty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1066/20). Odmienne postępowanie w tym zakresie prowadziłoby do ponoszenia przez Fundusz pełnego ryzyka nienależytego zabezpieczenia realizacji świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wskazał, że nie można również wykluczyć, że mogłoby stanowić zachętę dla innych oferentów do celowego składania ofert nierzetelnych.
Oferent składając oświadczenie woli w zakresie podwykonawców powinien zweryfikować jego treść przed jego zaakceptowaniem. Podkreślił, iż Narodowy Fundusz Zdrowia przed ogłoszeniem postępowań organizował szkolenia dla Świadczeniodawców, w ramach których analizie podlegały poszczególne aspekty sporządzania oferty i postępowania oferentów w przypadku zaistnienia ewentualnych problemów m.in. nieprawidłowości w systemach informatycznych. Przedmiotowe działania miały na celu przygotowanie świadczeniodawców do prawidłowego i rzetelnego skonstruowania oferty oraz wyeliminowania ewentualnych błędów przy jej przygotowywaniu.
Zaznaczył też, iż profesjonalny podmiot, wykonujący od wielu lat świadczenia opieki zdrowotnej, legitymujący się długoletnią współpracą z Narodowym Funduszem Zdrowia, jakim jest odwołujący przed złożeniem oferty w postępowaniu konkursowym powinien wykazać się minimalną starannością, oczekiwaną w takim przypadku i dokonać weryfikacji treści poszczególnych części składowych konstruowanej przez siebie oferty między innymi w celu wykluczenia błędów i nieścisłości w składanych oświadczeniach.
Organ stwierdził, że postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy postępowania mieli możliwość zapoznania się z rozporządzeniem Ministra Zdrowia oraz zarządzeniem Minister Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów, były jawne, znane uczestnikom postępowania przed złożeniem ofert i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Odwołujący, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Wszyscy uczestnicy postępowania składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe. Ocena ofert została dokonana w oparciu o określone przepisami kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiała się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców.
Minister Zdrowia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalił, że w analizowanym postępowaniu konkursowym nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania. Organ zaznaczył, iż postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych i wcześniej znanych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w ramach postępowania konkursowego nr [...] [...] zapadło rozstrzygnięcie, w konsekwencji którego oferta prawidłowo została odrzucona wobec braku spełnienia warunku wymaganego, tym samym nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego odwołującego.
Analiza działań podejmowanych przez komisję konkursową w toku postępowania administracyjnego nie wykazała, że naruszono zasady prowadzenia postępowania nr [...] w kontekście uszczerbku interesu prawnego odwołującego. Ustalono ponad wszelką wątpliwość, że złożona przez niego oferta zasadnie została odrzucona.
W skardze do WSA w Poznaniu odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] r. z dnia 30 września 2025 r. i wskazanie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes NFZ winien uwzględnić treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
a. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że oferta i oferent nie spełniają warunków wskazanych w przepisach prawa skutkujący naruszeniem przepisu z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych polegającym na niewłaściwym jego zastosowaniu na skutek wadliwego ustalenia przez komisję konkursową, że oferta skarżącej nie spełnienia warunków wymaganych dla realizacji świadczeń oraz art. 149 ust. 3 ww. ustawy poprzez zaniechanie jego zastosowania
b. naruszenie art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy oraz brak rozróżniania przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 i 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie skarżąca spełniała odpowiednie wymogi już od chwili złożenia oferty. Odrzucenie oferty po wyjaśnieniach udzielonych komisji konkursowej jest całkowicie niezrozumiałe, a działania komisji uznane w zaskarżonej decyzji za prawidłowe, były niekonsekwentne. Oferent udzielił prawdziwej odpowiedzi na pytanie zawarte w części VIII Ankiety formularza ofertowego, oferta była złożona w sposób prawidłowy, bez braków formalnych - komisja konkursowa nie dostrzegła takich braków, bo w przypadku ich istnienia komisja konkursowa jest zobligowana do wezwania oferenta do uzupełnienia braków. Oferent wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy de facto rozstrzygnięcia, jakie znaczenie należy nadać brakowi wskazania w ofercie podwykonawcy, w sytuacji faktycznego i bezspornego posiadania umowy z podwykonawcą. Jeśli bowiem uznać, że wskazanie podwykonawcy jest obligatoryjne, a brak wskazania podwykonawcy sprawia, że oferta nie spełnia wymogów prawa, to komisja konkursowa powinna zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach wezwać oferenta do usunięcia braków formalnych poprzez załączenie kopii umowy potwierdzającej zapewnienie dostępu do badań mikrobiologicznych i RTG. Skoro bowiem oferent oświadczył, że spełnia wszystkie wymogi i odpowiedział negatywnie na pytanie [...] komisja konkursowa była zobligowana zweryfikować te oświadczenia. Stanowisko takie z zgodne z orzecznictwem powstałym na gruncie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. W niniejszej sprawie komisja konkursowa wezwała oferenta do udzielenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie do udzielenia wyjaśnień oferent przedłożył umowę, zawartą przed dniem złożenia oferty, wskazującą na spełnienie warunku zapewnienia dostępności w zakresie badań mikrobiologicznych i RTG. Oferent zatem spełniał warunki udzielania świadczeń w chwili składania oferty, a jego oświadczenia były prawdziwe. Oferent nie dokonał niedozwolonego uzupełnienia oferty, albowiem udzielając odpowiedzi na wątpliwości komisji konkursowej, udokumentował oświadczenia, które zostały przez niego złożone już w pierwotnie złożonej ofercie.
W konkluzji oferent wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w postępowaniu uproszczonym, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Uczestnikom postępowania doręczono zarówno skargę, jak i odpowiedź na skargę zobowiązując do złożenia odpowiedzi na ww. pisma procesowe. W odpowiedzi na ww. zobowiązanie pisma procesowe złożyli uczestnicy postępowania tj. P. , S. G., C. P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa).
W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu - jak już wskazano wyżej - jest zasadność odrzucenia przez komisję konkursową oferty skarżącej i zaakceptowanie tego rozstrzygnięcia przez organ.
Odrzucenie oferty, następuje - w świetle art. 149 i art. 153 ustawy o świadczeniach - w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto jednolicie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 36/19, ONSAiWSA 2021, nr 4, poz. 58). W świetle przepisów ustawy o świadczeniach treść oferty stanowią stosowne dane, będące odpowiedzią świadczeniodawcy - profesjonalnego podmiotu, bo tak przecież należy traktować świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - na konkretne ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki. Na treść oferty składają się oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1059/19. Zgodnie z art. 142 ust. 1-3 w związku z ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach, oferta składana przez świadczeniodawcę jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego - a więc po terminie składania ofert - jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. W orzecznictwie uznano, że skoro oferent - świadczeniodawca - nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1489/12; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1539/12, 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1288/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1908/15).Powyższe regulacje prawne wskazują, że oferent ponosi wszystkie konsekwencje złożenia oferty o określonej treści. W tym również ryzyko jej nieprzyjęcia, w sytuacji gdy nie koresponduje ona z wymogami określonymi przez zamawiającego w ogłoszeniu o otwarciu postępowania w sprawie zawarcia wymienionych umów, a także - co trzeba podkreślić - ryzyko jej odrzucenia, gdy stanowiąc odpowiedź na wskazane ogłoszenie oraz określone nim warunki, zawiera informacje nieprawdziwe, które przedstawiają stan rzeczy w sposób obiektywnie niezgodny ze stanem rzeczywistym. Przedstawiona istota spornej w sprawie kwestii wymaga, aby zwrócić uwagę również na aspekt kompetencji komisji konkursowej oraz formy ich realizacji. Komisja konkursowa może podejmować jedynie takie działania, które wprost wynikają z przepisów obowiązującego prawa. Jej rolą jest rozpatrzenie złożonych ofert i rozstrzygnięcie postępowania konkursowego poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. W konsekwencji komisja konkursowa może przyjąć lub nie przyjąć oferty albo ją odrzucić, co odpowiada istocie oraz logice konkursu ofert. Komisja konkursowa uprawniona jest do oceny oferty, nie ma natomiast kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań odnoszących się do rozporządzania treścią zawartych w niej oświadczeń, nie posiada więc uprawnienia do zmiany, korekty, modyfikacji, czy też uzupełnienia oferty złożonej przez świadczeniodawcę, albowiem uprawnienie tego rodzaju nie wynikają z jakichkolwiek przepisów. Komisja konkursowa dokonuje wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. Towarzyszyć temu musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Zapewnienie oferenta o spełnianiu wszelkich warunków musi być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzeniu możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących m.in. pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. (...) Przyjęcie tezy przeciwnej, w świetle powyżej przedstawionych argumentów byłoby, ponad wszelką wątpliwość, sprzeczne z wolą prawodawcy, redukując, czy wręcz niwecząc, wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14). Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analiza katalogu tych przyczyn uzasadnia twierdzenie, że mają one charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta - co niezależnie od wskazanych tym przepisem wymogów formalnych dotyczy także wymogów odnoszących się do kwestii o charakterze merytorycznym, w tym między innymi wymogu spełniania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (art. 149 ust. 1 pkt 7) - a więc wymogów, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia. Innymi słowy, oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. W konkursie nie może brać udziału oferent czy oferta, niespełniający choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie, jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ. Natomiast w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach ustawodawca określił inne niż wymienione w ust. 1 tego przepisu wymogi formalne oferty, w tym również braki odnośnie do przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów, które w przeciwieństwie do wymogów enumeratywnie wymienionych w art. 149 ust. 1 mają charakter braków (wad) podlegających usunięciu. Stąd też, biegunowo inaczej określone zostały na gruncie omawianego przepisu kompetencje komisji konkursowej (por. w tej mierze również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt V CSK 57/17). Z powyższego wynika, że przepisy art. 149 ust. 1 oraz ust. 3 przywołanej ustawy odnoszą się do różnych sytuacji - enumeratywnie wskazane formalne oraz merytoryczne wymogi konieczne o charakterze nieusuwalnym oraz inne wymogi formalne, których brak spełniania, na wezwanie komisji konkursowej, podlega usunięciu w wyznaczonym terminie. Oznacza to różne kompetencje komisji konkursowej w zależności od zaistniałego stanu faktycznego. Wystąpienie sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 149 ust. 1 przywołanej ustawy nie uzasadnia korzystania z kompetencji określonej w art. 149 ust. 3 i odwrotnie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 36/19, ONSAiWSA 2021, nr 4, poz. 58).
Podkreślić należy, że procedura konkursowa składa się z części jawnej oraz niejawnej.
W części jawnej konkursu ofert dokonuje się przede wszystkim weryfikacji formalnej złożonych w danym postępowaniu ofert, tj. sprawdzenia, czy oferta nie podlega odrzuceniu lub pozostawieniu bez rozpoznania, a w istocie sprawdzenia, czy oferta zawiera wymagane dokumenty formalnoprawne lub oświadczenie o ich złożeniu. W przypadku zaistnienia braków formalnych oferty wiele z nich można uzupełnić na wezwanie komisji konkursowej. W wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych oferty dla terminu do uzupełniania braków zastrzeżony jest rygor odrzucenia oferty (por. art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach)
W części niejawnej komisja konkursowa dokonuje merytorycznej oceny ofert, zamierzając do rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W toku postępowania komisja konkursowa może dodatkowo żądać do oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty i oświadczeń w niej złożonych.
Przesłanki odrzucenia oferty zostały enumeratywnie wskazane w art. 149 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, przy czym analiza art. 149 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że przepisy te – jak wyżej zostało wskazane - odnoszą się do różnych sytuacji.
Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że w ogłoszeniu o postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia, na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie proktologii w tym: świadczenia zabiegowe w proktologii oraz świadczenia w zakresie proktologii - diagnostyka onkologiczna na obszarze województwa: [...] z dnia 5 maja 2025 roku wskazano, że maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta, po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania wynosi osiem. Oferenci przystępujący do konkursu zobowiązani byli spełniać wymagania określone przez Minister Zdrowia określone przede wszystkim w:
- ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.);
- rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 357, z późn. zm.);
- rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 328);
- rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858);
- rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2025 r. poz. 400);
- zarządzeniu Nr 132/2024/DSOZ Minister Zdrowia z dnia 31 grudnia 2024 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (ze zm.);
- zarządzeniu Nr 18/2017/DSOZ Minister Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.).
Wskazać należy, że – jak wynika z wyżej przedstawionego stanu faktycznego, który w istocie nie był kwestionowany przez stronę, a który stanowi podstawę do oceny przez Sąd postępowania komisji konkursowej oraz organu - kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów, były jawne, znane uczestnikom postępowania przed złożeniem ofert i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ponadto z dokumentacji wynika, że odwołujący, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ocena ofert złożonych w konkursie została dokonana przez komisję konkursową na podstawie określonych ww. aktami kryteriów, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że kryteria oceny były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Postępowanie konkursowe prowadzono w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem na każdym jego etapie komisja konkursowa podejmowała działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów, które zapewnią świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń.
Organ w sposób prawidłowy wskazał, że zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, był wybór oferty lub ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Samo uczestnictwo w postępowaniu konkursowym nie daje gwarancji wyboru oferty, a także zawarcia umowy. Ranking końcowy będący wynikiem oceny ofert umożliwia dokonanie wyboru ofert najlepszych spośród złożonych i ocenionych według jednolitych kryteriów oceny.
Sad stwierdza, że komisja konkursowa dokonała oceny złożonych przez oferentów ofert według kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie kryteriów wyboru ofert. Zgodnie z jego treścią, oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, ciągłość, cena i inne. Kryteria te oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego i nie ulegają zmianie, aż do zakończenia postępowania. Ocenie w niniejszym konkursie podlegały poszczególne odpowiedzi w ankiecie ofertowej wskazujące czy oferent spełniał w dniu składania oferty określone wymagania.
Organ prawidłowo wskazał, że komisja konkursowa właściwie przyjęła, iż zgodnie z załącznikiem nr [...] - WYKAZ ŚWIADCZEŃ GWARANTOWANYCH W PRZYPADKU PORAD SPECJALISTYCZNYCH ORAZ WARUNKI ICH REALIZACJI, [...] Porada specjalistyczna - proktologia, do rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 357, ze zm.) oferent do realizacji powyższych świadczeń winien zapewnić dostępności badań lub procedur medycznych tj.:
- badań laboratoryjnych i mikrobiologicznych wykonywanych w medycznym laboratorium diagnostycznym wpisanym do ewidencji Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych;
- USG;
- RTG.
Spełnienie przez stronę powyższych wymagań konkursowych stanowiło warunek konieczny udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju - ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie proktologii w tym: świadczenia zabiegowe w proktologii oraz świadczenia w zakresie proktologii - diagnostyka onkologiczna na obszarze województwa: [...]
Jak wynika z dokumentacji konkursowej w części II Formularza Ofertowego zawierającej - Wykaz podwykonawców - strona wskazała na dwóch podwykonawców: pierwszego do usługi transportu przewozu pacjentów do miejsc wskazanych przez zleceniodawcę; drugiego - do kompleksowej obsługi w dziedzinie medycyny laboratoryjnej i mikrobiologii.
Strona nie wskazała w powyższym formularzu ofertowym żadnych innych podwykonawców do realizacji umowy.
Jednocześnie w części VIII Formularza Ofertowego - Ankiety strona zadeklarowała, że będzie realizowała umowę przy udziale podwykonawców (tj. odpowiedziała NIE na pytanie z rozdziału 1.1.1., tj. o realizację świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem czynności medycyny laboratoryjnej oraz świadczeń diagnostyki onkologicznej, o których mowa w § 6a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ambulatoryjnego).
W dniu otwarcia ofert Komisja konkursowa przystąpiła do sprawdzenia spełniania warunków formalnych oferty, które na wezwanie komisji konkursowej podlegają usunięciu w wyznaczonym terminie (Część B), w szczególności kompletności i kompatybilności formularza ofertowego i dokumentów, które powinny zostać złożone wraz z ofertą (m.in. Formularz ofertowy, oświadczenia, umowy podwykonawców). W myśl bowiem art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, na wezwanie komisji oferent ma prawo do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Co istotne, na tym etapie, w części jawnej postępowania, wszelkie elementy oferty dotyczące stricte jej treści, nie są analizowane i brane pod uwagę (w tym np. odpowiedzi udzielone w części VIII Ankiety Formularza Ofertowego).
Wobec ustalenia braków oferty, polegających na nieprzedstawieniu kopii umów zawartych z dwoma podwykonawcami wskazanymi w części II Wykaz podwykonawców Formularza Ofertowego, Komisja konkursowa wezwała stronę do usunięcia braków formalnych oferty w terminie do 27 maja 2025 roku pod rygorem odrzucenia oferty.
Strona – w wyniku usunięcia powyższych braków dokumentacji - uzupełniła ofertę i dostarczyła kopie brakujących umów z podwykonawcami. Po przedłożeniu kopii ww. dokumentów oferta spełniała warunki formalne. Następnie komisja konkursowa przystąpiła do merytorycznej oceny jej treści i zawartości.
Na dalszym etapie postępowania, w części niejawnej, w ramach m.in. badania spełniania przez ofertę i oferenta warunków wymaganych poprzez ocenę elementów merytorycznych ofert, komisja konkursowa stwierdziła, że z treści dokumentacji ofertowej nie wynika zapewnienie dostępu do badań RTG.
Z uwagi na treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej [(Załącznik nr [...], który stanowi wykaz świadczeń gwarantowanych w przypadku porad specjalistycznych oraz warunki ich realizacji, z ramach porady specjalistycznej - proktologii (l.p. 38)], do realizacji przedmiotowych świadczeń konieczne jest zapewnienie dostępu do RTG. Oferent został - na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. poz. 1858) - wezwany do złożenia wyjaśnień w tym zakresie.
Biorąc pod uwagę ww. odpowiedzi udzielone przez oferenta w ankiecie komisja konkursowa zobowiązała oferenta do ustosunkowania się do treści oświadczenia, w aspekcie części VIII Ankiety w zakresie realizacji umowy bez podwykonawców.
W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie strona powołała się na okoliczność posiadania umowy o świadczenie usług w zakresie wykonywania badań diagnostycznych lub konsultacji lekarskich z dnia 13 maja 2025 roku, zawartej z U. S. K. w P.. Umowa ta została załączona do wyjaśnień strony z dnia 1 lipca 2025 r. (błędnie wpisano rok "2015"). Na podstawie powyższej umowy strona miała zapewniać dostęp do badań RTG (Załącznik NR [...] do ww. umowy).
Zdaniem Sądu prawidłowo komisja konkursowa wskazała (a organ w pełni tę okoliczność zaakceptował w zaskarżonej decyzji), że strona dopiero w powyższych wyjaśnieniach wskazała na jeszcze jednego podwykonawcę, przy udziale którego zadeklarowała realizację świadczeń. Podkreślić należy, że podwykonawca powyższy nie został wymieniony wśród podwykonawców w części II Formularza ofertowego. Organ prawidłowo stwierdził, że powyższa umowa strony z U. S. K. w P. nie została złożona wraz z ofertą i nie była także częścią oferty w chwili otwarcia ofert w postępowaniu konkursowym. Została przedstawiona później, w toku postępowania, wraz z wyjaśnieniami.
W ocenie Sądu zasadnie zatem Komisja ustaliła, że na dzień otwarcia ofert strona nie udokumentowała spełniania warunków wymaganych dla realizacji świadczeń w rodzaju AOS w zakresie proktologii ze względu na brak zapewnienia dostępu do RTG.
Organ prawidłowo wskazał, że dopuszczenie nowych podwykonawców i przyjęcie umowy, która nie była pierwotnie częścią oferty przedłożonej w niniejszym konkursie prowadziłoby do zmiany oferty złożonej w postępowaniu. Przyjęcie przez komisję konkursową takiej zmiany naruszyłoby jedną z fundamentalnych zasad postępowania konkursowego, a mianowicie zasadę wskazującą, iż po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania (§ 18 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 roku w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa prawidłowo – w ocenie Sądu - odrzuciła ofertę złożoną przez C. J. O. i B. O. Spółka Jawna.
Komisja konkursowa prowadząca postępowania zasadnie – zdaniem Sądu - oddaliła w dniu 20 sierpnia 2025 r. protest strony złożony dnia 18 sierpnia 2025r. W jego uzasadnieniu odniosła się do argumentów przywołanych w proteście, wskazując na brak możliwości ich uwzględnienia (por. k. [...] -[...] uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu przez komisję konkursową).
Ponadto zdaniem Sądu organ wydał prawidłową decyzję nr [...] z dnia 30 września 2025 roku na podstawie której oddalił w całości odwołanie wniesione przez C. J. O. i B. O. Spółka Jawna.
Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji organ w sposób prawidłowy dokonał, po jego przedstawieniu, także analizy stanu faktycznego. Organ w szczególności omówił ww. przedstawione, okoliczności braku spełnienia warunków konkursowych w przedłożonej ofercie. Decyzja ta zawiera także szczegółową analizę zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisy regulujących postępowanie konkursowe oraz odwoławcze, wskazując na zasady tychże postępowań, i przesłanki normatywne na podstawie których organ wydał zaskarżony akt. Organ odniósł się także do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.
Dokonując analizy prawidłowości zarówno postępowania konkursowego, jak również postępowania administracyjnego i wydanej w tymże postępowaniu zaskarżonej decyzji Sąd odniesie się poniżej do zarzutów zawartych w skardze.
We wniesionej skardze pierwszy zarzut dotyczył błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na ustaleniu, że oferta i oferent nie spełniają warunków wskazanych w przepisach prawa. Na skutek powyższego błędu organ miał naruszyć przepis art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 149 ust. 3 ww. ustawy poprzez zaniechanie jego zastosowania.
Drugi z zarzutów sformułowanych w skardze dotyczył naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 ust. 3 ustawy oświadczeniach poprzez nierozpoznanie istoty sprawy. W ocenie skarżącej organ nie rozpoznał i nie ocenił znaczenia dla prawidłowości postępowania okoliczności braku rozróżnienia przez Komisję konkursową art. 149 ust. 1 i 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.
W ocenie Sądu powyższe zarzuty skargi są niezasadne.
Należy zwrócić uwagę także na błędne skonstruowanie pierwszego zarzutu skargi. Zarzut ten jest nieprawidłowo skonstruowany, a to z tego powodu, że zarzut ten w istocie dotyczy błędnej - zdaniem strony skarżącej - subsumcji określonego stanu faktycznego w aspekcie określonej normy prawnej. Istotę zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych strona wiąże bowiem z niewłaściwym zastosowaniem art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki oraz zaniechaniem zastosowania art. 149 ust. 3 ww. ustawy. Podkreślić należy, że zarówno komisja konkursowa, jak i organ nie kwestionowały samego faktu dotyczącego złożenia przez oferenta w określonym terminie wyżej opisanej umowy, a jedynie skutki - w aspekcie wzorców konkursowych - przedłożenia tej umowy w określonym czasie trwania procedury konkursowej oraz konsekwencje prawne z tym związane (tj. odrzucenie oferty).
Trafnie bowiem – zdaniem Sądu – organ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że za przygotowanie oferty, która zostanie złożona w konkursie ofert, odpowiada podmiot, który decyduje się wziąć udział w postępowaniu zmierzającym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na oferencie spoczywa bowiem obowiązek rzetelnego przygotowania oferty, zgodnie ze wzorem i formularzem przedstawionym przez właściwy oddział Funduszu. W związku z powyższym oferent ponosi konsekwencje złożenia oferty o określonej treści (pozytywne czy też negatywne). Istotne jest aby oferta ta była kompletna i spójna tj. zawierała formularz ofertowy oraz inne dokumenty wymagane od oferenta w danym postępowaniu. Przedstawione przez oferenta dane oraz dokumenty nie mogą wzajemnie się wykluczać. Muszą być więc zgodne z innymi dokumentami.
Organ prawidłowo wskazał, że jedną z przyczyn uzasadniających bezwarunkowe odrzucenie oferty jest określone w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach niespełnienie przez oferenta lub ofertę warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Wymogi te mają charakter merytoryczny i konieczny - brak ich spełniania jest brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia. Co istotne, w przepisie tym ustawodawca założył, że to oferent lub oferta mogą nie spełniać warunków wymaganych. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że nawet jeżeli oferent spełnia określone warunki, to złożona przez niego oferta musi potwierdzać i musi z niej wynikać, że spełnianie warunków dla realizacji danego zakresu świadczeń zostanie zapewnione przez oferenta. W przeciwnym przypadku oferta zostanie odrzucona przez komisję konkursową. Braki merytoryczne oferty, jak już wskazywano powyżej, nie podlegają bowiem usunięciu lub uzupełnieniu.
Zdaniem Sądu trafnie uznał organ, że w przedmiotowej sprawie kluczowym jest brak wskazania w ofercie podwykonawcy, przy pomocy którego oferent miałby realizować kontraktowane świadczenia poprzez dostęp do RTG, mimo że faktycznie posiadał umowę na podwykonawstwo.
Brak ten nie mógł zostać usunięty w części jawnej konkursu ofert, poprzez wezwanie do usunięcia braków na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Jak wskazano powyżej, na etapie badania braków formalnych umowy Komisja konkursowa weryfikuje przede wszystkim kompletność oferty, tj. czy są w niej wskazane dane identyfikujące oferenta, czy oferta zawiera ofertę cenową, wszystkie ankiety, podpisy oraz numery stron. Ponadto sprawdza przedłożenie wraz z ofertą dokumentów wymaganych i oświadczeń - w sytuacji stwierdzenia braków lub rozbieżności w tym zakresie komisja wzywa oferenta do uzupełnienia braków formalnych. Podsumowaniem oceny spełniania warunków formalnych oferty jest część B sprawdzenia, załączana do akt konkursowych oraz podpisywana przez członków komisji konkursowej. Istotnym jest jednak, że na tym etapie komisja konkursowa nie analizuje złożonych odpowiedzi pod kątem ich merytorycznej zawartości.
Należy podkreślić, że z oferty złożonej przez stronę nie wynikała deklaracja wykonywania badań RTG przy pomocy podwykonawcy: nie został on wymieniony wśród podwykonawców. Do oferty nie załączono także umowy podwykonawstwa. Wskazywana przez skarżącą odpowiedź w rozdziale [...]. Ankiety Formularza ankietowego była badana i weryfikowana w części niejawnej konkursu ofert. Tym samym brak było jakichkolwiek przesłanek, aby komisja konkursowa mogła stwierdzić brak formalny podlegający usunięciu w części jawnej postępowania. W przedmiotowej sprawie brak wskazania w ofercie podwykonawcy nie mógł być zatem uznany za brak formalny podlegający uzupełnieniu.
W części niejawnej konkursu ofert Komisja konkursowa dokonywała merytorycznej oceny ofert. W związku z wątpliwościami co do tego, w jaki sposób oferent zamierza zapewnić dostęp do RTG, wezwano oferenta do wyjaśnień w tym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, że dopiero na tym etapie konkursu ofert komisja konkursowa jest w stanie zbadać elementy merytoryczne umowy, które pozwalają stwierdzić spełnianie lub nie warunków wymaganych. W tej części konkursu ofert komisja konkursowa weryfikuje komórki organizacyjne w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, sprawdza sprzęt zadeklarowany do realizacji umowy, zapoznaje się z treścią umów podwykonawstwa, sprawdzając czy swoim zakresem obejmują realizację czynności, które oferent deklaruje, że zlecił podwykonawcy.
Organ zasadnie podkreślił - zdaniem Sądu, że komisja konkursowa na każdym etapie postępowania ma możliwość żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty. Przepis regulujący tę problematykę nie przesądza, w jakich okolicznościach czy sytuacjach żądanie takie może zostać wystosowane. Z treści § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy wynika, że uprawnienie to komisja konkursowa posiada w toku postępowania konkursowego. Przedłożenie przez oferenta w odpowiedzi na takie wezwanie dodatkowych dokumentów, które nie były zawarte w złożonej ofercie, jest niezmiennie ocenianie jako prowadzące do niedozwolonej modyfikacji treści oferty - tak też było w przedmiotowej sprawie.
Wobec ustalenia, że z treści złożonej oferty nie wynikało zapewnienie dostępu do RTG, komisja konkursowa stwierdziła zasadnie – zdaniem Sądu - spełnienie przesłanki normatywnej do odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Termin zawarty w art. 149 ust. 1 ustawy"Odrzuca się ofertę" wskazuje jednoznacznie na normatywny obowiązek (a nie uprawnienie) nałożony na komisję konkursową w sytuacji zaistnienia określonych przesłanek odrzucenia unormowanych w art. 149 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy.
Organ prawidłowo uznał i uzasadnił w zaskarżonej decyzji, że odrzucenie oferty przez komisję konkursową było zgodne z ww. normami i wzorcami postępowania w tym zakresie, a wszelkie inne sposoby rozstrzygnięcia skutkowałyby naruszeniem podstawowych zasad postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawartych m.in. w art. 134 ust. 1 ustawy.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy art. 147 ustawy o świadczeniach wskazując, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów, były jawne, znane uczestnikom postępowania przed złożeniem ofert i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ponadto organ wskazał, że odwołujący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Wszyscy uczestnicy postępowania składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe. Ocena ofert została dokonana w oparciu o określone przepisami kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiała się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców.
Zdaniem Sądu - biorąc także pod uwagę powyższe rozważania NSA w zakresie relacji art. 149 ust. 1 i art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach - organ prawidłowo potwierdził w odpowiedzi na skargę, że w zakresie zapewnienia przez stronę dostępu do RTG komisja konkursowa poprawnie nie zastosowała art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Z odpowiedzi na pytania ankietowe nie wynikało bowiem, aby oferent posiadał umowę podwykonawstwa w tym zakresie, ponadto do wniosku nie załączono umowy, z której takie podwykonawstwo miało wynikać. Z tych powodów brak było podstaw do wezwania oferenta do przedstawienia brakujących dokumentów w przewidzianym przez ustawę trybie. Już bowiem w ramach merytorycznej oceny oferty w części niejawnej konkursu ofert komisja konkursowa powzięła wątpliwości dotyczące sposobu, w jaki strona zamierza zapewnić dostęp do RTG - dlatego wystosowała do oferenta – jak już wyżej zostało opisane - wezwanie do udzielenia wyjaśnień.
Ewentualne uznanie złożonych wyjaśnień jako zmieniających treść oferty na tym etapie konkursu ofert, tj. dopuszczenie wskazania przez stronę na podwykonawcę, który nie był pierwotnie wykazany w ofercie oraz przedstawienie umowy z nim, zostało poprawnie zakwalifikowane przez komisję konkursową jako działalnie zmierzające do, sprzecznego z wzorcami normatywnymi postępowania konkursowego, zmodyfikowania treści oferty.
W ocenie Sądu komisja konkursowa trafnie przyjęła, iż zgodnie z treścią § 18 ust. 4 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Minister Zdrowia (ze zm.) oferent, po upływie terminu składania ofert, jest związany złożoną ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Komisja konkursowa prawidłowo dokonała oceny prawdziwości i prawidłowości wszelkich oświadczeń (informacji, zapewnień itp.) zawartych w ofercie złożonej przez oferenta w postępowaniu konkursowym na dzień otwarcia ofert. Tego bowiem rodzaju oświadczenia (zapewnienia) mają co do zasady charakter tzw. oświadczeń wiedzy, do których dopuszczalne i uprawnione jest stosowanie per analogiam niektórych przepisów dotyczących czynności prawnych, w tym składania oświadczeń woli (por.: Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 2009, Nb 466; wyrok SN z 18 maja 2012 r., IV CSK 486/11, LEX nr 1243071).
W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią.
Stosując powyższą zasadę do tej szczególnej kategorii oświadczeń woli, jaką stanowi oferta składana w ramach konkursu ofert, a taką cywilistyczną konstrukcję posiada niewątpliwie postępowanie konkursowe unormowane w dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należy przyjąć, że takie oświadczenie jest "złożone" (w rozumieniu art. 61 § 1 k.c.) organizatorowi konkursu dopiero z chwilą określoną w ogłoszeniu postępowania jako termin otwarcia ofert (por. M. Boratyńska, Przetarg w prawie krajowym. Zagadnienia cywilistyczne, Warszawa 2001, s. 145-146). Dopiero wówczas bowiem organizator przetargu (konkursu) może zapoznać się z treścią złożonej oferty. Odnosząc powyższą zasadę, w drodze analogii, do zapewnień, informacji, danych i innych oświadczeń wiedzy składanych przez oferenta w postępowaniu konkursowym, należy stwierdzić, że takie oświadczenia powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert. Wówczas zostają one bowiem - de iure i de facto - "złożone" (zakomunikowane) adresatowi (organizatorowi konkursu). Dlatego ten właśnie moment stanowi właściwy punkt odniesienia dla oceny prawdziwości informacji zawartych w ofercie.
Wobec powyższych wskazań komisja konkursowa właściwie przyjęła, iż informacje zawarte na portalu [...] nie byłyby możliwe do oceny przez komisję konkursową, ponieważ nie ma tam uwidocznionej treści umów podwykonawstwa.
Jednocześnie w istocie komisja konkursowa co do zasady nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych oraz rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których Narodowy Fundusz Zdrowia ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 346, 568, 695 i 1517), należy jednak zwrócić uwagę, że w cytowanym § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia zapisano, że w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty. Ponadto komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania konkursowego przez oferenta.
Komisja konkursowa korzystając z ww. uprawnień, a co najważniejsze w związku z faktem braku wykazania, przez stronę, w części II WYKAZ PODWYKONAWCÓW formularza ofertowego, jak również braku dołączenia do oferty uwierzytelnionej kopii umowy podwykonawstwa prawidłowo wykonała prawa obowiązek wezwania strony do złożenia wyjaśnień w zakresie udokumentowania spełnienia warunku wymaganego w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Zgodnie bowiem z § 10 Zarządzenia nr [...] Minister Zdrowia z dnia 14 marca 2017 roku w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.) określone jest, że oferent obowiązany jest złożyć ofertę w formie pisemnej oraz elektronicznej. Formularz ofertowy zawiera m.in. (...) wykaz podwykonawców z informacją o umowach podwykonawstwa, w przypadku, gdy w warunkach zawierania umów lub we wzorze umowy dopuszczone jest zlecanie podwykonawcom udzielania świadczeń opieki zdrowotnej; a także potencjał wykonawczy dla przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń na podstawie wykazów (...).
W ofercie [...] złożonej przez stronę nie wykazana została umowa podwykonawstwa zawarta z U. S. K. w P. na realizację badań RTG. Twierdzenia strony odnośnie dysponowania przedmiotowymi informacjami przez Narodowy Fundusz Zdrowia były oczywiście bezzasadne, gdyż to na oferencie ciążył obowiązek prawidłowego skonstruowania oferty, w tym wskazania podwykonawców a nie obciążanie przedmiotowym obowiązkiem Narodowy Fundusz Zdrowia. Bezzasadne jest twierdzenie, iż to na Narodowym Funduszu Zdrowia ciąży obowiązek wskazywania podwykonawców poszczególnych oferentów, w szczególności poprzez poszukiwania informacji w dostępnych Funduszowi systemach informatycznych. Oferent ma obowiązek wykazania, iż dysponuje wystarczającymi zasobami żeby realizować świadczenia w zakresie opieki zdrowotnej. Ewentualne działania Narodowego Funduszu Zdrowia mające na celu korygowanie błędów w konstruowanych przez poszczególnych oferentów ofertach miałyby charakter faworyzujący tych oferentów i stanowiłyby złamanie zasady równego traktowania oferentów. Strona powinna skonstruować więc ofertę w sposób prawidłowy i rzetelny.
Organ prawidłowo wskazał, że głównym celem wyjaśnień, o których mowa w § 18 ust. 1-4 zarządzenia, jest umożliwienie komisji doprecyzowania istniejących już zapisów oferty, a nie uzupełnianie jej brakujących elementów lub usuwanie niedopatrzeń, za które odpowiedzialność ponosi wyłącznie oferent. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do podważenia fundamentalnej zasady równego traktowania oferentów i naruszenia integralności procesu konkursowego albowiem oznaczałoby umożliwienie jednej ze stron poprawiania własnych uchybień już po terminie składania ofert. Takie działanie godziłoby w zasadę uczciwej konkurencji oraz tworzyłoby niebezpieczny precedens relatywizujący skutki błędów popełnionych na etapie przygotowania oferty.
Organ prawidłowo wskazał, że w niniejszym postępowaniu, treść wyjaśnień złożonych przez stronę nie ograniczała się do wskazania motywów interpretacyjnych złożonych wcześniej oświadczeń ani nie polegała na przytoczeniu dowodów potwierdzających dane już zawarte w formularzach ofertowych, lecz w istocie zmierzała do uzupełnienia oferty o brakujące dane. Takie działania nie mogą być uznane za dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, albowiem stanowią ingerencję w treść oferty i naruszają bezwzględnie obowiązującą zasadę niezmienności oferty po upływie terminu jej złożenia. Ponadto, dopuszczenie przez komisję konkursową do dalszego postępowania ofert, które nie spełniały wymaganych warunków stanowiłoby naruszenie przepisu art. 134 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż komisja konkursowa prowadzi postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej opierając je na zasadach pewności i gwarancji, nie zaś na zasadzie ryzyka co do ewentualnego spełniania przez oferenta warunków wymienionych w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach wydanych przez Minister Zdrowia. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ponosiłby pełne ryzyko nienależytego zabezpieczenia świadczeń dla pacjentów i to już od pierwszego dnia obowiązywania umowy. Wobec powyższego, w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może brać udziału oferta niespełniająca chociażby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa Funduszu. Już bowiem w momencie składania oferty odwołujący był zobligowany do wykazania, że w jego przypadku nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 149 ust. 1 ustawy, powodująca konieczność odrzucenia oferty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1066/20). Odmienne postępowanie w tym zakresie prowadziłoby do ponoszenia przez Fundusz pełnego ryzyka nienależytego zabezpieczenia realizacji świadczeń opieki zdrowotnej. Oferent składając oświadczenie woli w zakresie podwykonawców powinien zweryfikować jego treść przed jego zaakceptowaniem. Organ podkreślił, iż Narodowy Fundusz Zdrowia przed ogłoszeniem postępowań organizował szkolenia dla świadczeniodawców, w ramach których analizie podlegały poszczególne aspekty sporządzania oferty i postępowania oferentów w przypadku zaistnienia ewentualnych problemów min. nieprawidłowości w systemach informatycznych. Przedmiotowe działania miały na celu przygotowanie świadczeniodawców do prawidłowego i rzetelnego skonstruowania oferty oraz wyeliminowania ewentualnych błędów przy jej przygotowywaniu.
Zdaniem Sądu trafnie uznał organ, że profesjonalny podmiot, wykonujący od wielu lat świadczenia w zakresie opieki zdrowotnej, legitymujący się długoletnią współpracą z Narodowym Funduszem Zdrowia, jakim jest odwołujący przed złożeniem oferty w postępowaniu konkursowym powinien wykazać się minimalną starannością, oczekiwaną w takim przypadku i dokonać weryfikacji treści poszczególnych części składowych konstruowanej przez siebie oferty między innymi w celu wykluczenia błędów i nieścisłości w składanych oświadczeniach.
Organ prawidłowo wskazał, że postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy postępowania mieli możliwość zapoznania się z rozporządzeniem Ministra Zdrowia oraz zarządzeniem Minister Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów, były jawne, znane uczestnikom postępowania przed złożeniem ofert i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Odwołujący, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Wszyscy uczestnicy postępowania składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe. Ocena ofert została dokonana w oparciu o określone przepisami kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiała się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców.
Organ odwołując się do orzecznictwa dokonał prawidłowej analizy zasady równego traktowania oferentów i zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji wskazując, że zasadę tę należy rozumieć jako generalny nakaz stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Zasady przewidziane art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (tj. równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) mogą się przejawiać w różnych aspektach, natomiast przejawem ich realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nakaz zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i gwarantowania uczciwej konkurencji obowiązuje w toku całego postępowania, mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy określonego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oznacza, że określone dla oferentów przez Prezesa Funduszu warunki muszą zostać spełnione przez wszystkich oferentów w tym samym czasie, którym jest najdalej ostatni dzień składania ofert.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdza, że komisja konkursowa prawidłowo ustaliła i zakwalifikowała (a organ prawidłowo tę kwalifikację potwierdził), że oferta C. J. O. i B. O. Sp.j. nie spełniała wymaganych warunków konkursowych określonych w przepisach prawa. Z treści oferty strony nie wynikało bowiem zapewnienie dostępu do RTG przez oferenta czy przez podwykonawcę oferenta. Powyższe zaniechanie oferenta skutkowało zastosowaniem przez komisję konkursową obligatoryjnego środka prawnego z postaci odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.
Sąd stwierdza ponadto, że Minister Zdrowia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił, że w analizowanym postępowaniu konkursowym nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym strony wskutek naruszenia zasad postępowania. Zaznaczyć należy, iż postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych i wcześniej znanych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. W toku postępowania prawidłowo ustalono, że złożona przez stronę oferta zgodnie z prawem została odrzucona z wyżej opisanych powodów. Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 77 § 1 k.p.a. Organ bowiem – jak wynika z analizy akt - w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.
Mając na uwadze powyższe skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.