Wyrok WSA z dnia 15 maja 2025, sygn. I SA/Po 172/25

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium złożyło również wniosek o odrzucenie skargi wskazując, że skarga została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] oraz że do skargi nie została załączona uchwała Rady Miejskiej w [...] o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.sa.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. rozpoznawanie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wynika, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Inne stwierdzające nieważność Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek takiej opłaty, w części obejmującej w § 12 wyrażenie w brzmieniu: "i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 r.", z powodu sprzeczności z przepisami prawa.

Rozważania odnoszące się do meritum sporu muszą zostać poprzedzone uwagami dotyczącymi dopuszczalności rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie. Kolegium, odpowiadając na skargę Rady Miejskiej, podniosło bowiem zarzut niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na złożenie go przez nieuprawniony organ oraz z powodu niezachowania wymogów formalnych o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g.

W ocenie Sądu za dopuszczalną należy uznać sytuację, w której skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy, składana na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g., może zostać wniesiona do sądu administracyjnego przez ten organ. Za zasadnością takiego poglądu należy podnieść szereg argumentów. Po pierwsze, zasada samodzielności sądowej gminy, która to samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji), dopuszcza, aby gmina posiadająca zdolność procesową dokonywała w postępowaniu czynności przez organy lub osoby uprawnione do działania w jej imieniu. Z zasady tej wywieść należy uprawnienie organu gminy do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niezgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze. Uprawnienie do wnoszenia skarg przez radę gminy można wyprowadzić również z wykładni systemowej przepisów u.s.g. Skoro tworzą one konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie organów gminy (rady oraz wójta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to zasadne jest przyjęcie, że w tych sprawach w imieniu rady gminy może wystąpić podmiot upoważniony przez radę (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, publ. LEX nr 158997, postanowienia NSA z 17 września 2008 r. I OSK 1099/2008, oraz z 14 czerwca 2007 r. II OSK 706/2007). Ponadto, w sytuacji, w której skarga miałaby dotyczyć organu stanowiącego, nie do zaakceptowania byłby pogląd, że wyłącznie wójt jako organ gminy może skutecznie wnieść do sądu skargę, a przy tym względy słuszności mogą przemawiać za przyznaniem radzie gminy prawa do wniesienia skargi w razie konfliktu rady gminy z organem wykonawczym, gdy ten nie będzie zainteresowany w jej złożeniu. Za przyjęciem tezy, że uprawnienie do wniesienia skargi sądowej na rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje również radzie gminy przemawia także wykładnia art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 3a u.s.g. Wprawdzie z literalnego brzmienia przepisu art. 98 ust. 3 u.s.g. nie wynika, że rada gminy nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze niemniej jednak, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi także organowi gminy, który podjął uchwałę (zarządzenie) zakwestionowane przez organ nadzoru. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia regulacja zawarta w art. 98 ust. 3a u.s.g., z której wynika, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczącego uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Skoro ustawodawca przewidział swoistą sukcesję uprawnienia do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zakładając jego racjonalność, należy przyjąć, że wspomniane uprawnienie przysługuje także tej radzie gminy, która podjęła uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. Podkreślenia wymaga, że także w art. 92a u.s.g. ustawodawca określając termin wyznaczenia rozprawy przez sąd administracyjny, odnosi go do przypadku złożenia skargi przez organ gminy. Kwestia dopuszczalności złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez radę gminy była również przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 344/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a u.s.g., z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady wynika, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07). Stanowisko dopuszczające możliwość złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez radę gminy Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował również w wyrokach z dnia 15 listopada 2018 r. II OSK 2516/18 oraz z dnia 7 grudnia 2018 r. II OSK 2677/18. Sąd zwrócił w tych wyrokach uwagę na to, że obecne, wprowadzone nowelą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienie art. 25 § 1 p.p.s.a., przyznaje organom administracji publicznej zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). W tych orzeczeniach wskazano również, że o tym, iż rada gminy jest organem, który w niektórych przypadkach może wnieść do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie zastępcze, świadczy unormowanie art. 98 ust. 3a u.s.g. Sąd zauważa jednocześnie, że tezy o niedopuszczalności wnoszenia skargi przez radę gminy nie można wywodzić z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Pomijając to, że po podjęciu tej uchwały zmienił się stan prawny w ten sposób, iż w art. 25 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazano, że organ administracji ma zdolność sądową, zauważyć należy, że uchwała ta nie dotyczy zdolności sądowej rady gminy, ale tego, kto ma zdolność procesową w sprawie, w której została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę rady gminy. Ponadto z samej sentencji tej uchwały wynika, że rada gminy może działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnie, mianowicie gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Nie ulega więc wątpliwości, że podejmując tę uchwałę NSA przyjmował, że rada gminy ma zdolność sądową. Zauważyć również należy, że także Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II ZK 49/22 wyjaśnił, że z art. 98 ust. 1 oraz ust. 3 u.s.g. wynika wprost, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie. W imieniu gminy może wystąpić ze skargą zarówno organ, który podjął konkretną uchwałę – rada gminy, jak i przewodniczący rady gminy, który staje się sui generis pełnomocnikiem rady gminy.

Zwrócić należy dalej uwagę, że podstawą do skutecznego wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy podzielić pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta, to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (zob. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Pamiętać bowiem należy, że podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto przy tym, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Może być on wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, taki wymóg formalny został spełniony. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w [...] w dniu 27 lutego 2025 r. podjęła Uchwałę Nr 95/X/2025 w sprawie wniesienia skargi na Uchwałę Inne, w § 2 tej uchwały upoważniła Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] do jej reprezentowania przed tut. Sądem.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Stosownie do art. 4 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W art. 4 ust. 2 u.o.a.n. wskazano, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (przepisy porządkowe), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Przyjęta przez Radę Miejską w [...] uchwała w dniu 17 grudnia 2024 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 18 grudnia 2024 r. pod poz. 10745. Określony termin wejścia w życie uchwały ustalony w § 12 w brzmieniu: "(...) i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 r" uniemożliwia zachowanie terminu z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ustawy wskazuje, że 14 dniowy okres vacatio legis powinien być liczony od momentu publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. W rozpatrywanej sprawie miało to miejsce w dniu 18 grudnia 2024 r., a zatem Rada Miejska w [...] skróciła o jeden dzień 14-dniowy okres vacatio legis wymagany w przypadku aktów prawa miejscowego. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej nie wystąpiły w sprawie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. okoliczności nadzwyczajne, które uzasadniałyby przyjęcie krótszego niż podstawowy terminu wejścia w życie uchwały. Należy mieć bowiem na uwadze, że jedną z podstawowych dyrektyw składających się na zasadę demokratycznego państwa prawnego jest tworzenie i wprowadzanie do porządku prawnego norm w sposób niezaskakujący ich adresatów. Realizacji tego postulatu służy przewidziany w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ogólny i podstawowy 14 dniowy termin dla wejścia w życie aktów normatywnych. Odstępstwa od tej reguły polegające na skróceniu okresu pomiędzy publikacją aktu normatywnego a jego wejściem w życie, w trybie art. 4 ust. 2 u.o.a.n., mogą być powodowane niebudzącą wątpliwości potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych (np. życia i zdrowia ludzkiego). Przepis prawa miejscowego przewidujący wejście w życie aktu normatywnego, bez uzasadnionej przyczyny wcześniej niż z upływem 14 dni od ogłoszenia aktu w odpowiednim publikatorze, istotnie narusza prawo. W ocenie Sądu nie uzasadniały zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. wskazane w uzasadnieniu skargi okoliczności, że ostatni 14 dniowy dzień przypadał na dzień 1 stycznia 2025 r., t.j. na Nowy Rok, jak i okoliczność nie bilansowania się przy zachowaniu dotychczasowych stawek opłaty kosztów funkcjonowania gminnego systemu odbioru odpadów komunalnych, czy np. konieczności podwyższenia stawek za odbiór odpadów komunalnych w przyszłości. W ocenie Sądu brak zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla skrócenia 14-dniowego vacatio legis.

Sąd stwierdził, że organ nadzorczy prawidłowo uznał zatem, że § 12 Uchwały Rady Miejskiej w części w jakiej przewidywał wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2025 r. istotnie narusza prawo, t.j. m.in. art. 4 ust. 1 u.o.a.n., skutkiem czego Kolegium prawidłowo stwierdziło, że oznacza to, że wejście w życie aktu normatywnego będzie regulowane wprost art. 4 ust. 1 u.o.a.n.. Kolegium prawidłowo wskazało, że w przypadku opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości okresem rozliczeniowym jest miesiąc (por. art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), wynikające z treści uchwały stawki znajdą zatem zastosowanie od miesiąca następującego po miesiącu, w jakim Uchwała Rady Miejskiej weszła w życie.

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 5 k.c., gdyż kodeks ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 k.c.). Organy administracji zobowiązane są natomiast do orzekania na podstawie przepisów prawa, nie mają natomiast umocowania do kierowania się zasadami wyrażonymi w przepisie art. 5 k.c..

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie zarówno ww. termin, jak i tryb zostały przez Kolegium dochowane, co zresztą nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.