Wyrok WSA z dnia 18 września 2025, sygn. I SA/Po 363/25

Według stanowiska organów zaskarżone zajęcie okazało się nieskuteczne, gdyż skarżąca nie pobiera świadczeń z organu rentowego. Wierzytelność nie istnieje. Zajęcie świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej, nie stanowi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Zdaniem skarżącej skierowanie powyższego zajęcia, w którym wierzytelność nie istniała, godzi w ważny interes zobowiązanej, ale również ważny interes wierzycieli, czym narusza prawo i stanowi zbyt uciążliwy środek.

W świetle tak zarysowanego sporu na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:

1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

Według art. 54 § 2 u.p.e.a. skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z omawianej regulacji prawnej wprost wynika, że to zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym, który w tym wypadku jest organem władzy publicznej, nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania zawartego w skardze na czynność egzekucyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2024 r., sygn. akt I GSK 216/21 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że skarga na czynności egzekucyjne służy kontroli prawidłowości stosowania w postępowaniu egzekucyjnym czynności egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności.

W uzasadnieniu skargi wniesionej na podstawie art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zobowiązany powinien więc nie tytko przedstawić negatywne skutki zaskarżonej czynności, ale również wskazać majątek, z którego egzekucja zaspokoi egzekwowane należności co najmniej w równym stopniu oraz czasie, jak ta prowadzona z zastosowaniem środka egzekucyjnego nadmiernie uciążliwego dla skarżącego. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne przewidzianej w art. 54 u.p.e.a. możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym okoliczności, czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie może ona natomiast być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. W postępowaniu tym dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy wreszcie skargę do sądu powszechnego. Składana w trybie art. 54 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego - w stosunku do wskazanych wyżej - środka zaskarżenia, a jej ograniczony zakres sprawia, że w ramach skargi nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne, skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 30 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 699/24).

W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (vide wyroki NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 778/13; z 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1377/13).

Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych zostały zdefiniowane w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o środku egzekucyjnym - rozumie się przez to:

a) w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, egzekucję:

- z pieniędzy,

- z wynagrodzenia za pracę,

- ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej,

- z rachunków bankowych,

- z innych wierzytelności pieniężnych,

- z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków,

- z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych,

- z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy,

- z weksla,

- z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej,

- z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

- z pozostałych praw majątkowych,

- z ruchomości,

- z nieruchomości.

Naczelnik urzędu skarbowego, zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, z zastrzeżeniem § 2-8.

Stosownie do ogólnej zasadny wyrażonej w art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepisy statuują dwie zasady: zasadę celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Zatem organ egzekucyjny stosuje takie środki egzekucyjne, które umożliwią pokrycie powstałych zaległości. Natomiast zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce w przypadku istnienia możliwości wyboru. W sytuacji zaś, gdy cel egzekucji tego wymaga, organ egzekucyjny może stosować jednocześnie wszystkie dostępne środki egzekucyjne.

Ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków egzekucyjnych należy do organu egzekucyjnego - to on jest bowiem "gospodarzem" postępowania egzekucyjnego. Ponadto, środki egzekucyjne mogą zostać zastosowane równocześnie, jeśli tylko cel egzekucji tego wymaga. Przy czym, dokonując wyboru między kilkoma środkami egzekucyjnymi, organ powinien uwzględnić rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji, oraz okoliczności faktyczne danej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny na podstawie własnych tytułów wykonawczych z 20 listopada 2024 r. zastosował środek egzekucyjny przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. a tiret 3 u.p.e.a.

Wyjaśnić należy, że tryb postępowania organu egzekucyjnego w egzekucji ze świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także renty socjalnej uregulowany został w art. 79 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 79 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny dokonuje zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego zobowiązanego, a także z renty socjalnej, przez przesłanie do organu rentowego właściwego do spraw wypłaty zobowiązanemu świadczeń zawiadomienia o zajęciu tej części przysługujących zobowiązanemu świadczeń, która nie jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi.

Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części świadczenia zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych. Stosownie do § 2 tego przepisu, zajęcie świadczeń jest dokonane z chwilą doręczenia organowi rentowemu zawiadomienia o zajęciu. Zajęcie to zachowuje moc również w przypadku zmiany organu rentowego właściwego do wypłaty świadczeń. Zgodnie z kolei z § 3 - w stosunku do egzekwowanej należności pieniężnej nieważne są rozporządzenia świadczeniami przekraczające część wolną od zajęcia, dokonane po ich zajęciu, a także przed tym zajęciem, jeżeli są wymagalne po zajęciu.

W myśl art. 79 § 4 u.p.e.a., jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny: 1. zawiadamia zobowiązanego o zajęciu przysługujących mu świadczeń, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia przesłanego do organu rentowego, pouczając ponadto zobowiązanego, że nie może odbierać świadczeń poza częścią wolną od zajęcia, ani rozporządzać nimi w żaden inny sposób; 2. wzywa organ rentowy, aby: a) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia podał wysokość przysługujących zobowiązanemu miesięcznych świadczeń i zawiadamiał o każdej zmianie ich wysokości, b) składał, w przypadku zaistnienia przeszkód do wypłacenia świadczeń, oświadczenie o rodzaju tych przeszkód, a w szczególności podał, czy inne osoby roszczą sobie prawa do zajętych świadczeń, czy i w jakim sądzie toczy się sprawa o te świadczenia oraz czy i o jakie roszczenia została skierowana do tych świadczeń egzekucja przez innych wierzycieli, 3. poucza organ rentowy o określonych w art. 71b, art. 168c i art. 168e skutkach niezastosowania się do wezwań, o których mowa w pkt 1 i 2.

Podkreślić należy, że skarga na czynność egzekucyjną wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny konkretnej czynności (w niniejszej sprawie - zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej - art. 79 u.p.e.a.), zmierzającej do zastosowania określonego środka egzekucyjnego (tu - egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej - art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 3 u.p.e.a.).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarga na przedmiotową czynność egzekucyjną nie zasługuje na uwzględnienie. Jak ustalił organ egzekucyjny, zaskarżone zajęcie okazało się nieskuteczne, gdyż skarżąca nie pobiera żadnych świadczeń z organu rentowego. Zatem wierzytelność ta nie istnieje i z tego tytułu organ egzekucyjny nie uzyskał żadnych środków pieniężnych. Z akt sprawy wynika, że w prowadzonym wobec skarżącej postępowaniu egzekucyjnym łączna kwota zaległości na dzień 3 stycznia 2025 r. wynosiła 1.039.907,80 zł (672.025,97 zł należność główna), a organ egzekucyjny od 20 listopada 2024 r. do 10 stycznia 2025 r. wyegzekwował jedynie 603,06 zł (w wyniku dokonania zajęcia wierzytelności pieniężnej u E. K.-A.).

Wnosząc skargę na przedmiotową czynność zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w organie rentowym, skarżąca nie wskazała żadnego składnika majątku, z którego egzekucja byłaby dla niej mniej uciążliwa i jednocześnie skuteczna oraz efektywna. Oczywistym jest natomiast, że ewentualne uwzględnienie skargi strony nie może prowadzić do zaniechania egzekucji. W przeciwnym razie cel przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie zostałby osiągnięty.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, określonego w art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. skarżąca nie uzasadniła, dlaczego jej zdaniem zastosowano środek egzekucyjny zbyt uciążliwy. Z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, iż jedną z zasad w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest stosowanie środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie wskazują, który z dopuszczonych w postępowaniu egzekucyjnym środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwym. Wybór ustawodawca pozostawił organom egzekucyjnym, czyniąc jedynie zastrzeżenie, by stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Organy egzekucyjne powinny zatem przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego kierować się z jednej strony jego jak najmniejszą dolegliwością, a z drugiej - efektywnością. Wybór środka egzekucyjnego ma bowiem zagwarantować spełnienie warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela. Czynności egzekucyjne zawsze będą w jakimś stopniu dolegliwe dla zobowiązanego. Jeśli zobowiązany twierdzi, że zastosowany środek był zbyt uciążliwy, to powinien wskazać inny składnik majątkowy umożliwiający zaspokojenie wierzyciela. Organ egzekucyjny powinien zaś zrezygnować ze stosowania tych środków, które są bardziej uciążliwe dla zobowiązanego, jedynie wtedy, gdy osiągnięcie celu egzekucji jest możliwe przy wykorzystaniu innych środków egzekucyjnych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 510/16).

W doktrynie prawniczej wskazuje się (por. W. Cisowska-Sakrajda, Komentarz do art. 1a u.p.e.a. System Informacji Prawnej LEX 2010), że kolejność, w jakiej ustawa wylicza środki egzekucji, ma znaczenie w przypadku egzekucji należności pieniężnych, są one bowiem uszeregowane od najłagodniejszego do najbardziej dolegliwego (art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.). Tym samym powinny być stosowane w takiej kolejności, zgodnie z zasadą stosowania najłagodniejszego środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku.

W świetle systematyki ustawy egzekucyjnej przyjąć należy, że egzekucja z zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 3 u.p.e.a.) jest środkiem mniej dolegliwym niż np. egzekucja z ruchomości (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 13 u.p.e.a.) lub egzekucja z nieruchomości (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 14 u.p.e.a.). W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że zastosowany względem skarżącej środek egzekucyjny nie może być więc kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy.

W świetle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, działanie organu egzekucyjnego było przeprowadzone prawidłowo, zgodne z celami prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że w sprawie podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego w granicach przeprowadzonego postępowania oraz załatwienia sprawy. Organy dochowały obowiązków wynikających z zasad ogólnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) w związku z art. 18 u.p.e.a.

Jednocześnie Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w sprawie zainicjowanej ze skargi skarżącej na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 13 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną tut. Sąd wyrokiem z 18 września 2025 r. o sygn. I SA/Po 364/25 oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3

i art. 120 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.