Wyrok WSA z dnia 21 maja 2026, sygn. I SA/Po 365/26

W skardze skierowanej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7) u.ś.o.z. w zw. z § 17 rozporządzenia ws. sposobu ogłaszania poprzez nieprzeprowadzenie kontroli postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w zakresie obejmującym:

< błędne zastosowanie § 17 rozporządzenia ws. sposobu ogłaszania poprzez wezwanie uczestnika do złożenia wyjaśnień, w którego treści, poza żądaniem wyjaśnień, komisja wskazała na brak oferty uczestnika, w wyniku którego oferta nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz wezwała uczestnika do uzupełnienia oferty o brakujący element po upływie terminu składania ofert,

< niezastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 7) u.ś.o.z. i nieodrzucenie oferty uczestnika pomimo tego, że nie spełniała ona wymaganego warunku określonego w § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych,

podczas gdy w przypadku niespełnienia przez ofertę uczestnika wymaganego warunku z § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych, komisja powinna była odrzucić tę ofertę, a zamiast tego, w trybie § 17 rozporządzenia ws. sposobu ogłaszania, komisja, wezwała uczestnika do złożenia wyjaśnień, które to wezwanie faktycznie stanowiło wskazanie uczestnikowi braku i wezwanie go do jego uzupełnienia po terminie składania ofert, co powinno było podlegać kontroli organu i skutkować uwzględnieniem odwołania, tym bardziej, że w poprzednim postępowaniu w tożsamym przedmiocie, komisja w tożsamym składzie, wobec podobnego braku w ofercie skarżącej, potraktowała skarżącą zupełnie inaczej i odrzuciła ofertę, co skutkowało w konsekwencji unieważnieniem postępowania,

2. naruszenie art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 154 ust. u.ś.o.z. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7) u.ś.o.z. w zw. z § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr [...]) poprzez nieprzeprowadzenie kontroli postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w zakresie obejmującym:

< niezastosowanie § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...] i wynikającej z niego zasady ciągłości oferty w sytuacji, w której uczestnik zadeklarował jako miejsce wykonywania świadczeń oddział leczenia jednego dnia dla dzieci w P. przy ul. [...], chociaż jak sam przyznał, oddział przy ul. [...] rozpoczął działalność dopiero w listopadzie 2025 r. tj. ok. miesiąca po terminie składania ofert,

< niezastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 2) u.ś.o.z. i nieodrzucenie oferty, która zakładała wykonywanie świadczeń na oddziale, który według oświadczenia uczestnika, w chwili związania ofertą jeszcze nie funkcjonował,

podczas gdy uczestnik złożył ofertę 7 października 2025 r., a zadeklarowane w treści oferty miejsce udzielania świadczeń funkcjonuje dopiero od dnia 1 listopada 2025 r., zatem w chwili upływu terminu składania ofert, od której uczestnik był związany ofertą, ta oferta była niewykonalna,

3. naruszenie art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i niedostateczne wyjaśnienie kwestii skutecznego zadeklarowania w treści oferty przez uczestnika posiadania stanowiska znieczulenia ogólnego wyposażonego w sprzęt do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi, w sytuacji gdy:

< w formularzu ofertowym uczestnika występował brak aparatury, w której wskazano cechę inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi,

< uczestnik w treści wyjaśnień wskazał, że stanowisko znieczulenia ogólnego ma jedynie możliwość podłączenia sprzętu do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi,

< w wynikach weryfikacji oferenta zawarto nieprzystającą do uprzedniego, zgromadzonego w aktach sprawy materiału, że uczestnik spełnia warunek dodatkowo oceniany w postaci stanowiska znieczulenia ogólnego wyposażonego w sprzęt do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi,

podczas gdy wobec wykazania w formularzu ofertowym aparatu niedysponującego sprzętem do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi, a następnie wskazaniu przez uczestnika jedynie na możliwość podłączenia takiego sprzętu, spełnianie przez uczestnika w okresie związania ofertą warunku dodatkowo punktowanego jest wątpliwe.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Nadto skarżąca wniosła zwrócenie się przez Sąd do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o nadesłanie akt postępowań w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami w trybie konkursu ofert nr [...] oraz nr [...] w celu ustalenia znacznych rozbieżności w wykładni przepisów regulujących postępowanie stosowanej przez komisję konkursową, nawet w przypadkach tożsamego składu komisji, traktowania przez komisję skarżącej w sposób odmienny od innych oferentów.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto i umotywowano podniesione w niej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, w toku postępowania, nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność oddalenia odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 4 grudnia 2025 r. do 31 sierpnia 2035 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu dziecięca - zespół chirurgii jednego dnia, na obszarze województwa [...].

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Prezesa NFZ zawarte w decyzji z 28 listopada 2025 r. nie narusza przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w zw. z § 17 rozporządzenia ws. sposobu ogłaszania (publikatory aktów podano powyżej) poprzez wezwanie uczestnika konkursu ofert do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia oferty po upływie terminu składania ofert oraz brak jej odrzucenia pomimo stwierdzonego braku w zakresie warunku, o którym mowa w § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych, stwierdzić należy, że komisja prowadząca postępowanie konkursowe była uprawniona do wezwania uczestnika postępowania ofertowego E. I. M. S.A. w dniu 17 października 2025 r. do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie treści oferty, także w zakresie warunku o którym mowa w § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych.

Przepisy art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. to przepisy proceduralne, regulujące odpowiednio środki odwoławcze przysługujące świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz termin i sposób rozpatrywania przez komisję protestów w zakresie zaskarżonych czynności. Przepisy te nie mogą stanowić zatem samoistnego wzorca kontroli dla wezwania do uzupełnienia braków oferenta oraz do złożenia wyjaśnień w toku postępowania konkursowego.

Zasady regulujące proces odrzucenia oferty obarczonej brakami zostały natomiast zawarte w art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. W świetle art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Tymczasem zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia ws. sposobu ogłaszania, w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty. Warunek, o którym mowa w § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych kreuje wymóg, by świadczeniodawca udzielający świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, opracował i wdrożył procedurę leczenia i oceny skuteczności leczenia bólu.

Zarzut skarżącej, iż w przypadku stwierdzenia przez komisję braku w zakresie wymogu z § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych, komisja powinna była wezwać do uzupełnienia braków oferty, a w przypadku braku jej uzupełniania obowiązana byłaby do jej odrzucenia, mógłby odnieść skutek jedynie w sytuacji, gdyby w treści oferty uczestnik postępowania nie wskazał, iż procedurę tę opracował i wdrożył. W realiach niniejszej sprawy, formularz ofertowy uczestnika postępowania w części ankietowej w rozdziale 5.1 "Warunki wymagane", w sekcji 5.1.1. zawierającej oświadczenie o treści "W okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania", uczestnik wypełnił odpowiedź "TAK". W ocenie tut. Sądu oświadczenie to obejmuje także spełnienie warunku, o którym mowa w § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych. W związku z tym, wezwanie przez komisję uczestnika do złożenia wyjaśnień w trybie § 17 ust. 1 rozporządzenia ws. sposobu ogłaszania, poprzez przedłożenie procedury, o której mowa w przepisie § 5a rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych, należało uznać za poprawne. Wezwaniem do złożenia wyjaśnień z 17 października 2025 r. zostały więc objęte okoliczności podniesione już w ofercie, a zatem działanie komisji konkursowej nie dążyło do uzupełnienia braków oferty pod pozorem wezwania do złożenia wyjaśnień.

Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do kontrolowania sposobu postępowania komisji względem skarżącej w innych niż przedmiotowa sprawach zawarcia umów ze świadczeniodawcami w trybie konkursu ofert, co wynika z cytowanego już przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym nie mógł także podlegać uwzględnieniu wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt innych postępowań toczących się przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w celu ustalenia znacznych rozbieżności w wykładni przepisów regulujących postępowanie stosowanej przez komisję konkursową rozpatrującej konkursy ofert ogłaszane w imieniu Prezesa NFZ przez ten organ.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w zw. z § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...], poprzez niezastosowania tych przepisów warunków i wynikającej z niego zasady ciągłości i brak odrzucenia oferty w sytuacji, w której uczestnik zadeklarował jako miejsce wykonywania świadczeń oddział, który rozpoczął działalność dopiero w listopadzie 2025 r. tj. ok. miesiąca po terminie składania ofert. Zgodnie bowiem z art. § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...], po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. W ocenie Sądu okoliczność ta, wbrew zarzutom skargi, nie świadczy jednak o brakach oferty uczestnika uzasadniających jej odrzucenie.

Za kluczowe dla oceny wykonalności oferty należy uznać datę rozpoczęcia działalności podmiotu ujawnioną w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą. Działalność leczniczą można bowiem rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Do rejestru wpisuje się przy tym numer księgi rejestrowej oraz dane dotyczące struktury organizacyjnej zakładu leczniczego, w tym wykaz jednostek lub komórek organizacyjnych, których działalność jest związana z udzielaniem świadczeń zdrowotnych (por. art. 103 i art. 106 ust. 3 pkt 3 z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz. U. z 2025 r., poz. 450). Przypomnieć należy, że z § 7 rozporządzenia ws. kryteriów wyboru ofert wynika, że kryterium wpisu do rejestru jest spełnione, jeżeli wpis jest ujawniony w księdze rejestrowej oferenta. Rozporządzenie ws. kryteriów wyboru ofert w § 2 pkt 18 wyjaśnia również, że rejestr oznacza rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Stosownie zaś do § 14 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr [...], do oferty należy załączyć oświadczenie oferenta o wpisach do rejestrów, według wzoru stanowiącego załącznik nr [...] do zarządzenia. Z akt sprawy wynika, że uczestnik takie oświadczenie złożył. Wbrew zarzutom skarżącej, w ww. rejestrze jako datę rozpoczęcia działalności przez komórkę organizacyjną uczestnika "Oddział leczenia jednego dnia dla dzieci" pod adresem ul. [...] w P. ([...]), widnieje data 6 października 2025 r. Wydruk z rejestru załączony został do akt sprawy. Ewentualne późniejsze faktyczne rozpoczęcie działalności przez komórkę nie wpływa na ocenę wykonalności oferty w chwili jej złożenia i nie narusza jej ciągłości. Wymaga bowiem wyjaśnienia, że uzyskanie wpisu nie jest jednoznaczne z wymogiem wykonywania działalności leczniczej w danym miejscu, ponieważ możliwość złożenia oferty nie jest warunkowana faktycznym rozpoczęciem działalności w danej komórce najpóźniej w dniu złożenia oferty (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt I SA/Ke 66/26).

Należy także wskazać, że organ działający w strukturach Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest uprawniony do kwestionowania informacji wynikających z dokonanych wpisów w księdze rejestrowej podmiotów leczniczych. Również komisja konkursowa nie ma uprawnień do wkraczania w kompetencje organu prowadzącego rejestr i weryfikowania prawidłowości dokonywanych w tymże rejestrze wpisów (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 43/18; wyrok WSA w Gliwicach z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 505/25).

Faktyczna okoliczność istnienia komórki organizacyjnej uczestnika oraz wykonalność oferty zostały natomiast w toku postępowania dodatkowo zweryfikowane przez komisję konkursową podczas wizytacji miejsca udzielania świadczeń uczestnika w dniu 31 października 2025 r., która potwierdziła spełnienie przez uczestnika warunków wymaganych zadeklarowanych w ofercie.

W ocenie Sądu nie znajdują także uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i niedostateczne wyjaśnienie kwestii skutecznego zadeklarowania w treści oferty przez uczestnika posiadania stanowiska znieczulenia ogólnego wyposażonego w sprzęt do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi, w sytuacji gdy w formularzu ofertowym uczestnik ten wykazał aparat niedysponujący sprzętem do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi, a następnie w toku postępowania potwierdził jedynie możliwość podłączenia takiego sprzętu. Zgodnie z treścią załączonego do akt dokumentu "Wynik weryfikacji oferenta" stanowiącego protokół przeprowadzenia kontroli oferenta – uczestnika postępowania, wynika, iż w trakcie wizytacji oferenta w dniu 31 października 2025 r. miała miejsce weryfikacja spełnienia warunków wymaganych określonych w § 4 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych, w wyniku której stwierdzono posiadanie przez uczestnika sprzętu do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi jako elementu stanowiska znieczulenia ogólnego. Zdaniem Sądu organ dopełnił zatem wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia spełnienia warunku z § 4 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ws. świadczeń gwarantowanych w postaci wyposażenia komórki oferenta w sprzęt do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Prezes NFZ dokonał prawidłowej kontroli postępowania konkursowego, trafnie uznając, że zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców. Organ rozpatrując odwołanie strony skarżącej szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną przez komisję ilość punktów. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ poddał też analizie całość materiału dowodowego zebranego w sprawie. W oparciu o powyższe słusznie wskazał on, że wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Zasadnie też organ wyjaśnił, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert.

Sąd nie stwierdziwszy zatem naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.