Wyrok WSA z dnia 26 maja 2026, sygn. I SA/Po 586/26

6) Dochodzone przez organ składki z grudnia 2010 oraz stycznia 2011, uległy przedawnieniu, przyjmując każdy z możliwych wariantów, bowiem:

a. licząc 10 lat od daty ich wymagalności, przedawnienie nastąpiło najpóźniej w 2021 r. (tytuł wykonawczy nr [...] z 2011 r.),

b. licząc 5 lat od wejścia w życie ustawy zmieniającej, przedawnienie nastąpiło w 2017 r. (licząc od 2012 r.),

c. nadto, licząc 5 lat od objęcia Ich tytułem wykonawczym nr KM [...], przedawnienie nastąpiło w 2020 r.,

d. licząc również 5 lat od nadania tytułowi wykonawczemu nr KM [...] klauzuli wykonalności przez Sąd Rejonowy w J. [I Co [...]], przedawnienie nastąpiło w 2020 r.

7) Organ skierował wniosek do [...] o podjęcie egzekucji wskazanych wierzytelności w roku 2022, kiedy te należności uległy już przedawnieniu. Na przestrzeni lat 2015 - 2022 wierzyciel (organ) nie podjął żadnej czynności, która zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przerwałaby lub spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5a-6 u.s.u.s.:

a. nie doszło do zawarcia umowy dotyczącej odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty,

b. nie nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez organ lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego,

c. nie nastąpiło ogłoszenie upadłości,

d. nie doszło do konieczności wydania decyzji, o której mowa w ust. 5d-5e,

e. nie wszczęto postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawy wymiaru składek lub obowiązku opłacenia składek na te ubezpieczenia od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna,

f. nie doszło do objęcia restrukturyzacją należności z tytułu składek, o których mowa w art. 160 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne,

g. nie doszło do śmierci dłużnika.

8) W ocenie skarżącego, na mocy przepisów u.s.u.s., sam tytuł wykonawczy organu z 31 marca 2011 r. uległ przedawnieniu, jak i późniejsze tytuły wykonawcze z 2015 r. i nie powinny były podlegać egzekucji.

Dodatkowo w piśmie z 26 lutego 2026 r. skarżący podkreślił, że w sprawie pojawiła się nowa okoliczność, jaką jest decyzja nr [...] z 20 lutego 2026 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Inspektorat w R. stwierdzająca, że jako pracownik podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, wypadkowemu i chorobowemu za okres od 01 stycznia 2011 r. do 30 maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska organu w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zażalenia skarżącego z 19 listopada 2025 r. na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. W. z 31 lipca 2025 r., w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 31 marca 2011 r. oraz z 28 października 2015 r.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a., przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powołanym przepisie, to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17, wyrok WSA w Gdańsku z 11 marca 2026 r. – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: publ. CBOSA). Są to przypadki tzw. "pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", a więc np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211 – 212). Jedną więc z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13; wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA: z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20).

Ponadto w judykaturze stwierdza się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki NSA: z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; z 6 września 2018 r., I OSK 449/18; z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyroku z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 615/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie organy trafnie przyjęły, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. było stwierdzenie, że skarżący złożył uprzednio pismem z 10 lipca 2025 r. zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. W. z 31 lipca 2025 r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania. Postanowieniem z 6 października 2025 r. utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, które zostało doręczone stronie 10 października 2025 r. Tym samym organ dokonał merytorycznego rozpoznania zażalenia w sprawie dotyczącej wniosku strony z 10 lipca 2025 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych z 31 marca 2011 r. oraz 28 października 2015 r. W pouczeniu postanowienia organ II instancji wskazał, że na niniejsze postanowienie służy stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ze wskazaniem terminu i sposobu jej wniesienia. Z tego prawa skarżący nie skorzystał, co spowodowało, że orzeczenie to stało się prawomocne. W tej sytuacji złożenie ponownego, drugiego zażalenia pismem z 19 listopada 2025 r. w tej samej sprawie nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, bowiem sprawa została już rozstrzygnięta co do jej istoty. Ponowne rozpatrzenie zażalenia z 19 listopada 2025 r., tożsamego z zażaleniem datowanym na 10 lipca 2025 r., w tej samej sprawie, w niezmienionym stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie przepisów art. 16 § 1 k.p.a. i byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

W analizowanej sprawie prawidłowo zatem organy potraktowały pismo skarżącego z 19 listopada 2025 r. jako kolejne zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. W. z 31 lipca 2025 r., gdyż skarżący wniósł je po terminie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a w treści pisma wskazał, że jest to zażalenie. W związku z tym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z 22 grudnia 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zażalenia z 19 listopada 2025 r. na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. W. z 31 lipca 2025 r. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia z 7 stycznia 2026 r., dokonując ponownej weryfikacji orzeczenia wydanego w sprawie, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 22 grudnia 2025 r. jako odpowiadające przepisom prawa.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Okoliczności te były na tyle oczywiste, że nie wymagały analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, organ I instancji dysponował bowiem wszelkimi niezbędnymi materiałami pozwalającymi na zajęcie wskazanego stanowiska. W takich przypadkach, tj. wystąpienia jednej z przyczyn wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania ma charakter obligatoryjny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie ma w tej sprawie uzasadnionych podstaw do kwestionowania prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Jednocześnie Sąd podkreśla, że dokonał jedynie kontroli postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i nie odnosił się do oceny zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego, leżących poza granicami niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.