Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1) art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 w zw. z art. 217 § 2 O.p. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta pomimo, że uzasadnienie prawne tego postanowienia nie odpowiada prawu, a jednocześnie stoi w sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;
2) art. 77 § 4 w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 O.p. poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na uznaniu, że norma art. 77 § 4 O.p. wyłącza obowiązek zapłaty oprocentowania od nadpłaty, podczas, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie terminu zwrotu oraz kwoty nadpłaty, a przepisem regulującym okres, za który przysługuje oprocentowanie od nadpłaty jest norma art. 78 § 3 pkt 1 O.p. z którego wynika, że oprocentowanie przysługuje od dnia powstania nadpłaty.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgadza się z poglądem Kolegium, w zakresie, w którym twierdzi się, że postępowanie zainicjowane przez Wójta podlega umorzeniu. Celem wywiedzionego zażalenia było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Wójta, którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania podatkowego w przedmiocie zwrotu nadpłaty za 2023 r. z uwagi na jego wady w zakresie powołanej podstawy prawnej oraz motywów jego wydania.
Zauważono, że pismem z 26 listopada 2024 r. wystąpiono o zwrot nadpłaty oraz zapłatę oprocentowania od tej nadpłaty. Skarżąca nie występowała o wszczęcie postępowania podatkowego w przedmiocie zwrotu nadpłaty. Tymczasem jak wynika ze wskazanej przez Wójta podstawy prawnej jego postanowienia oraz treści jego uzasadnienia podstawą jego wydania było przyjęcie, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nadpłaty w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 75 § 1 O.p. Marginalnie wskazano na brak konsekwencji, gdyż w rozstrzygnięciu wskazano na odmowę wszczęcia postępowania podatkowego w przedmiocie zwrotu nadpłaty za 2023 r. Zaznaczono, że ustawa jednoznacznie rozróżnia postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty podatku od zwrotu nadpłaty. W pierwszym wypadku organ wydaje stosowną decyzję, z kolei zwrot nadpłaty stanowi czynność materialno-techniczną. Wskazano przy tym, że drugą przyczyną zaskarżenia jest wyrażony przez Kolegium pogląd w zakresie wykładni art. 77 § 4 w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 O.p. Uzyskanie przez to postanowienie przymiotu prawomocności mogłoby doprowadzić do wadliwego działania Wójta w zakresie obowiązku zwrotu nadpłaty z oprocentowaniem od tej nadpłaty. Podnosi się, że błędna jest wykładnia art. 77 § 4 O.p. dokonana przez Kolegium prowadząca do nieuzasadnionego wyłączenia prawa do oprocentowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. W ocenie Kolegium skoro zwrot nadpłaty wynikającej ze stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. następuje z urzędu i jest czynnością materialno-techniczną niewymagającą nawet wniosku strony zasadnie odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 O.p. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc m.in., że nie występowano o wszczęcie postępowania podatkowego w przedmiocie zwrotu nadpłaty.
Zgodnie z art. 165a O.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 (tj. żądanie wszczęcia postępowania podatkowego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 165 § 9 stosuje się odpowiednio (§ 1). Jak stanowi zaś art. 165a § 2 powołanego aktu, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).
Użyty w art. 165a § 1 O.p. zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny [tak: wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., I GSK 329/14].
Pomiędzy stronami nie ma sporu odnośnie tego, że Wójt Gminy P. decyzją z 26 stycznia 2023 r., nr [...] ustalił D. W. i M. W. łączne zobowiązanie pieniężne za 2023 r. na kwotę 5.419 zł. Poza sporem pozostaje również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 sierpnia 2024 r., nr [...] stwierdziło nieważność wskazanej decyzji Wójta.
Stosownie do postanowień art. 77 § 4 O.p., w przypadku niewydania nowej decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia uchylenia albo stwierdzenia nieważności przez organ podatkowy lub od dnia doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego ze stwierdzeniem jego prawomocności, uchylającego decyzję albo stwierdzającego jej nieważność, nadpłata stanowiąca kwotę wpłaconą na podstawie decyzji uchylonej albo decyzji, której nieważność stwierdzono, podlega zwrotowi bez zbędnej zwłoki.
Na tle przytoczonego przepisu należy stwierdzić, że przewidziany w nim obowiązek dokonania zwrotu nadpłaty podatku został powiązany m.in. z faktem stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wpłacono podatek i niewydaniem nowej decyzji w terminie zakreślonym w tym przepisie. Dla zaktualizowania się obowiązku zwrotu nadpłaty w trybie rozważanej regulacji nie jest konieczne uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę.
Użycie w art. 77 § 4 O.p. sformułowania, iż nadpłata "podlega zwrotowi" nie oznacza nakazu lub podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego. Kwota, jaką w takim przypadku uznaje się za nadpłatę, wynika z przepisu prawa i nie jest określana decyzją. Dokonanie zaś zwrotu, o którym mowa w tym przepisie, jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, dokonywaną przez organ z urzędu wobec spełnienia określonych przepisami przesłanek i nie wymaga uprzedniego wydania decyzji (bądź postanowienia) w tym przedmiocie [tak: wyrok WSA w Lublinie z 21 grudnia 2011 r., I SA/Lu 510/11]. W sytuacji objętej hipotezą normy wysłowionej w analizowanym przepisie istnienie nadpłaty stanowi niejako konsekwencję wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wpłaty podatku. W konsekwencji powyższego istnienie nadpłaty stanowi pochodną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek zapłaty podatku, w konsekwencji czego występowanie z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty jest zbędne.
W kontekście powyższych rozważań należy wskazać na treść pisma skarżącej z 26 listopada 2024 r. Pismo to zostało skierowane do organu pierwszej instancji oraz oznaczono je jako "wezwanie do zwrotu nadpłaty". Powołując się na postanowienia art. 77 § 4 w zw. z art. 72 § 1 O.p. wniesiono o zwrot nadpłaty stanowiącej równowartość kwot podatku od nieruchomości ustalonego decyzjami Wójta, których nieważność stwierdzono decyzjami Kolegium. Ponadto powołując się na postanowienia art. 78 § 1 O.p. wniesiono o zapłatę oprocentowania od nadpłaty w wysokości równej odsetką za zwłokę, o których mowa w art. 56 § 1 O.p.
Analiza treści omawianego pisma jednoznacznie wskazuje, że sformułowano w nim żądanie zwrotu nadpłaty w trybie art. 77 § 4 O.p. wraz z oprocentowaniem. Skarżąca zwróciła się zatem do Wójta o dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem, a nie o wszczęcie postępowania podatkowego ukierunkowanego na stwierdzenie nadpłaty. Tymczasem postanowienia art. 165a O.p. dotyczą sytuacji, w których ma miejsce "żądanie, o którym mowa w art. 165", tj. żądanie wszczęcia postępowania podatkowego. Tego rodzaju żądanie nie było podnoszone przez skarżącą, w konsekwencji czego brak było jakichkolwiek podstaw do stosowania regulacji art. 165a § 1 O.p.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do orzekania o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego. Niejako w konsekwencji powyższego uznać należy, że brak było podstaw do wypowiadania się przez Wójta jak i Kolegium w drodze postanowień w kwestii prawa skarżącej do oprocentowania nadpłaty. Orzekając w zakresie odmowy wszczęcia postępowania organ podatkowy nie jest władny do rozstrzygania o zasadności formułowanych względem niego żądań. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego, kończąca się aktem formalnym a nie merytorycznym - rozstrzygającym sprawę, co do istoty, nie pozwala na wysnuwanie merytorycznych wniosków. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie może dokonywać materialno-prawnej oceny żądania.
Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dokonanie czynności materialno-technicznej, nie zaś z wnioskiem o wszczęcie postępowania podatkowego. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego. Końcowo należy wskazać, że ewentualna bezczynność czy też przewlekłość organu pierwszej instancji w dokonaniu zwrotu nadpłaty na podstawie art. 77 § 4 O.p. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [tak: postanowienie NSA z 23 października 2014 r., II FSK 2708/14]. W toku dalszego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 i art. 135 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).