W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 78 O.p. przez uznanie, że spółce nie przysługiwało oprocentowanie zwrotu podatku oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Wobec tego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1680/18 i II FSK 1135/21) oraz Trybunału Konstytucyjnego (wyrok o sygn. P 80/08) skarżąca podniosła, że celem oprocentowania nadpłaty jest zapewnienie rekompensaty podmiotom (podatnikowi, przedsiębiorcy), które wskutek wadliwych działań organów władzy publicznej zostali pozbawieni możliwości korzystania ze swoich środków pieniężnych. W orzecznictwie dostrzegano problem zgodności z Konstytucją RP braku uregulowań, które umożliwiają podmiotom ochronę ich słusznych praw majątkowych (zaniechanie ustawodawcze). W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie organ przez szereg lat wstrzymywał należny spółce zwrot podatku, aby następnie wycofać się ze sporu przed NSA i dokonać przysługującego spółce zwrotu. Spółka została zatem pozbawiona możliwości korzystania ze swoich środków pieniężnych, co rekompensować powinna instytucja oprocentowania. Skarżąca zwróciła uwagę, na pojawiający się w orzecznictwie NSA pogląd, że brak wskazania w art. 78 O.p., iż oprocentowanie nadpłaty przysługuje w każdym przypadku niesłusznego dysponowania przez Skarb Państwa środkami podatnika, stanowi niezgodną z porządkiem konstytucyjnym lukę w przepisach, a lukę tę należy uznać za możliwą do usunięcia per analogiam legis. Zasadnie zatem spółka oczekiwała uzupełnienia rozstrzygnięcia o kwestię należnego jej oprocentowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli sądowej, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.
Jak wskazano wyżej sąd administracyjny bada, czy organ zaskarżoną decyzję wydał zgodnie z obowiązującym prawem.
Wobec zarzutów skargi należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe).
Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Działania organów bez podstawy prawnej i poza granicami prawa albo z naruszeniem tych granic są zawsze nielegalne i mogą rodzić odpowiedzialność konstytucyjną i karną osób te działania podejmujących, a także odpowiedzialność odszkodowawczą państwa. (...) Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. Wyrok TK z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10.) (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja R. P.. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7).
Zasada ta została powtórzona w art. 120 O.p., który stanowi, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organy działały w granicach prawa, wydając zaskarżony akt administracyjny.
Sąd zauważa, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 20 sierpnia 2019 r. o zwrot podatku akcyzowego zapłaconego na terytorium kraju w związku z nabyciem wewnątrzwspólnotowym, 11 samochodów osobowych marki [...], będących następnie przedmiotem dostawy wewnątrzwspólnotowej. Treść wniosku wyznaczyła zatem zakres przedmiotowy przedmiotowej sprawy podatkowej (administracyjnej). Skarżąca nie skorzystała bowiem z przewidzianej w art. 167 § 1 Ordynacji podatkowej instytucji rozszerzenia żądania w postępowaniu podatkowym.
Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 167 § 1 Ordynacji podatkowej do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji strona może wystąpić o rozszerzenie zakresu żądania lub zgłosić nowe żądanie, niezależnie od tego, czy żądanie to wynika z tej samej podstawy prawnej co dotychczasowe, pod warunkiem że dotyczy tego samego stanu faktycznego. Termin określony w art. 139 § 1 biegnie na nowo od dnia rozszerzenia zakresu lub zgłoszenia nowego żądania.
Przepis art. 167 § 1 pkt 1 O.p., pomimo że został uregulowany w rozdziale poświęconym wszczęciu postępowania, dotyczy zagadnienia, które może mieć miejsce w toku postępowania już trwającego. Artykuł 167 § 1 pkt 1 O.p. przewiduje bowiem uprawnienie strony do wystąpienia o rozszerzenie zakresu żądania lub zgłoszenia nowych żądań. Uprawnienie to przysługuje w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Podkreślić również należy, że uprawnienie to strona może zrealizować tylko do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Uwzględnienie takiego żądania, zgłoszonego na etapie postępowania odwoławczego, skutkowałoby rozpatrzeniem sprawy tylko w jednej instancji i dlatego jest niedopuszczalne. Wskazać również należy, że zakres postępowania, którego wszczęcie spowodowane jest wnioskiem strony, wyznaczany jest przez tę stronę. Z treści art. 167 § 1 1 O.p. wynika, że strona może wystąpić o rozszerzenie zakresu żądania lub może zgłosić nowe żądanie. W obu tych przypadkach (kierunkach) realizacji uprawnienia konieczne staje się odniesienie do żądania pierwotnie zgłoszonego, które ustawodawca określił jako dotychczasowe. W przypadku bowiem rozszerzenia zakresu żądania konieczne staje się bowiem uwzględnienie zgłoszonego już żądania w relacji do którego można ustalić, czy nastąpiło rozszerzenie tego zakresu. Nie ma przy tym znaczenia stopień tego rozszerzenia, gdyż ustawodawca posługuje się jedynie ogólnym wyrażeniem "rozszerzenie zakresu żądania". Podobne uwagi można sformułować, gdy chodzi o zgłoszenie nowego żądania, gdyż także w tej sytuacji ustawodawca posługuje się jedynie ogólnym wyrażeniem, bez jego doprecyzowania o zakres, czy też kierunek nowego zadania. Chodzi zatem o pewien element "nowości" w stosunku do już zgłoszonego żądania. Realizacja ustawowo wyrażonego uprawnienia jest niezależna od tego, czy żądanie to wynika z tej samej podstawy prawnej co dotychczasowa. Należy to odnosić zarówno do zgłoszenia nowego żądania, jak też rozszerzenia dotychczasowego żądania. Warunek, który wprowadza ustawodawca dla obu tych przypadków sprowadza się do stwierdzenia, że dotyczy tego samego stanu faktycznego. Należy równocześnie nadmienić, że ustawodawca oba przypadki wykonania tego uprawnienia obejmuje alternatywą łączną lub, a zatem w konkretnym przypadku strona może zgłosić nowe żądania, bądź też rozszerzyć dotychczasowe, bądź też z okoliczności konkretnej sprawy może wynikać, że jednocześnie będą miały zastosowanie oba przypadki. Podkreślić również należy, że jeśli do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji strona nie zgłosi nowego żądania, bądź nie rozszerzy dotychczasowego żądania, to uwzględnienie takiego żądania na etapie postępowania odwoławczego jest prawnie niedopuszczalne.
Sprawa podatkowa rozpoznana zaskarżoną decyzją dotyczyła zwrotu podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowej dostawy samochodów osobowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy zgodnie z wnioskiem skarżącej orzekły zwrot podatku akcyzowego. Wskazać trzeba, że postępowanie o zwrot podatku akcyzowego zostało zainicjowane na wniosek skarżącej. Organ I instancji spełnił w całości żądanie zawarte we wniosku z dnia 20 sierpnia 2019 r. o zwrot podatku akcyzowego. Skarżąca żądanie oprocentowania zwrotu podatku akcyzowego zapłaconego na terytorium kraju w związku z nabyciem wewnątrzwspólnotowym, 11 samochodów osobowych marki [...], będących następnie przedmiotem dostawy wewnątrzwspólnotowej, podniosła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a zatem po zakończeniu postępowania przez organ I instancji. Uznać należy na gruncie art. 165 § 1 w zw. z art. 167 § 1 O.p., że zakres przedmiotowy niniejszej określił jedynie wniosek skarżącej z 20 sierpnia 2019 r.
W ocenie Sądu niedopuszczalne w niniejszej sprawie podatkowej byłoby uwzględnienie podniesionego przez skarżącą dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji żądania dotyczącego naliczenia oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu podatku akcyzowego. Skarżąca zmierzała bowiem do rozszerzenia żądania, leczy uczyniła to po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. art. 167 § 1 ab initio O.p.). Organ odwoławczy nie był zatem ani uprawniony, ani zobowiązany , aby w zaskarżonej decyzji rozstrzygać co do zasadności bądź nie naliczenia oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu podatku akcyzowego. Kwestia bowiem naliczenia oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu podatku akcyzowego jest odrębną sprawą podatkową. Z uwagi na treść przepisu art. 167 § 1 w zw. z art. 165 § 1 O.p. nie powinna być i nie była rozpoznawana w zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżącej z dnia 20 sierpnia 2019 r. dotyczył bowiem jedynie zwrotu podatku akcyzowego i wniosek ten został przez organy obu instancji uwzględniony w całości. Bezsporne jest również, że zwrot ten należał się skarżącej.
W rezultacie należy uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej prawidłowo, w granicach rozpoznawanej sprawy podatkowej, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Równocześnie samo ustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wykraczającej poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy podatkowej kwestii oprocentowania Sąd uznaje za nieistotne naruszenia przepisu postępowania - art. 167 § 1 pkt 1 O.p., które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż o zwrocie podatku akcyzowego orzeczono prawidłowo.
Zauważyć również należy, że spółka w skardze nie podniosła zarzutów – co zrozumiałe – odnośnie korzystnego dla niej rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu podatku akcyzowego. Jej zarzuty koncentrują się li tylko na kwestii nieprzyznania oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu podatku akcyzowego. Skoro stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja nie zawierają rozstrzygnięcia w zakresie oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu podatku akcyzowego, to Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie był władny badać, czy spółka zasadnie dochodzi wspomnianego oprocentowania. Kwestie te pozostają nierozstrzygnięte i stanowią odrębną sprawę podatkową zainicjowaną przez spółkę organowi podatkowemu w odwołaniu i wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji.
Należy dodać, że stosownie do art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zważywszy, że spółka wniosła skargę na decyzję dla siebie korzystną (o zwrocie podatku akcyzowego), która nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu tego podatku, to gdyby hipotetycznie Sąd miał przychylić się do zarzutów i stanowiska skarżącej o zasadności przyznania jej przez organ podatkowy tegoż oprocentowania, koniecznym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. byłoby uchylenie zaskarżonej. To zaś stałoby w sprzeczności z treścią art. 134 § 2 P.p.s.a. i zasadzie reformationis in peius. Ponadto Sąd miałby wówczas uchylać decyzję de facto w zakresie w jakim nie zawiera ona rozstrzygnięcia o oprocentowaniu, przy równoczesnym przyznaniu racji organowi I instancji o zasadności zwrotu stronie podatku akcyzowego. Tym zatem bardziej Sąd przekonany jest zatem, że podniesione przez spółką w treści odwołania od decyzji organu I instancji i we wniosku o uzupełnienie tej decyzji żądanie przyznania oprocentowania z tytułu zwłoki w dokonaniu zwrotu podatku akcyzowego przyznanego w niniejszej sprawie inicjuje nowe, odrębne postępowanie w sprawie podatkowej.
Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Sąd nie stwierdził przy wydaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zaskarżonej decyzji naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie kwestionowała zwrotu podatku akcyzowego i decyzja jest dla niej korzystna, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.