2) art. 362 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędne uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę dochodzenia przez organ administracji zwrotu poniesionych kosztów związanych z usunięciem skutków zanieczyszczenia środowiska.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 3 października 2025 r., nr [...] wstrzymało ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów obu instancji należało określić skarżącemu wysokość zobowiązania na rzecz budżetu Miasta K. na podstawie art. 362 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej w skrócie: "P.o.ś."). Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie wskazując, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika, że to on jest sprawcą zanieczyszczenia.
Zgodnie z art. 362 ust. 1 P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Stosownie z kolei do postanowień art. 362 ust. 3 analizowanej ustawy, w przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań, o których mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 4, kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska.
Zgodnie zaś z art. 362 ust. 4 P.o.ś., jeżeli szkody dotyczą obszaru kilku gmin, organ, o którym mowa w ust. 1, zobowiązuje do wpłaty kwot na rzecz budżetów właściwych gmin proporcjonalnie do wielkości szkód.
Jak stanowi zaś art. 362 ust. 5 P.o.ś., do należności z tytułu obowiązku uiszczenia kwoty pieniężnej, o której mowa w ust. 3, stosuje się przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują organowi ochrony środowiska właściwemu do nałożenia obowiązku.
W art. 362 ust. 3 P.o.ś. posłużono się pojęciem szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Pojęcie to nie zostało jednak zdefiniowane przez ustawodawcę. Pojęcie "szkody" jest pojęciem właściwym prawu zobowiązań. Dlatego też w ocenie Sądu przy wykładni pojęcia szkody użytym w analizowanym przepisie należy kierować się znaczeniem tego pojęcia na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji przyjąć należy, że szkodę stanowi różnica między stanem majątkowym, który powstał po nastąpieniu zdarzenia powodującego uszczerbek, a stanem, jaki by istniał, gdyby to zdarzenie nie nastąpiło [tak: W. Borysiak (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 34, 2025, dostępny w bazie danych Legalis].
Zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć argumenty skarżącego odwołujące się do postanowień art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187).
Stosownie do postanowień art. 15 ust. 1 powołanego aktu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska: 1) wzywa do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych; 2) jeżeli nie przedłożono wniosku zgodnie z wezwaniem - w drodze decyzji, nakłada obowiązek przeprowadzenia działań.
Stosownie z kolei do postanowień art. 15 ust. 4 analizowanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Analiza art. 15 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie prowadzi do wniosku, że wyłączenie stosowania art. 362 P.o.ś. ma miejsce dopiero w sytuacji gdy organ ochrony środowiska wzywa do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych bądź też w sytuacji gdy organ ochrony środowiska w przypadku nie przedłożenia wniosku zgodnie z wezwaniem w drodze decyzji nałożył obowiązek przeprowadzenia działań.
Skarżący nie podnosi aby w związku ze stwierdzonym zrzutem substancji ropopochodnych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej zastosowano względem niego postanowienia art. 15 ust. 1 pkt 1 lub też art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W konsekwencji powyższego brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania wyłączenia, wyrażonego w art. 15 ust. 4 wskazanej ustawy.
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 powołanego aktu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do postanowień art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 analizowanej ustawy, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Postanowienia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. należy postrzegać w kontekście zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 powołanego aktu. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgormadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.
W ocenie Sądu wydanie zapadłych w niniejszej sprawie decyzji nie zostało poprzedzone podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na pismo [...] W. I. O. Ś. w P. z 30 czerwca 2025 r., nr [...] W piśmie tym wskazuje się m.in. na przeprowadzenie przez wskazany organ kontroli "interwencyjnej" względem skarżącego, w trakcie której stwierdzono magazynowanie m.in. zużytego oleju. W piśmie tym wskazuje się również na zeznania skarżącego wskazujące na to, że zlecił on swoim pracownikom zlanie do kanalizacji sanitarnej zużytych olei.
W skardze trafnie dostrzega się niedokonanie przez organy analizy protokołu z przesłuchania skarżącego.
Jak wskazano to powyżej w świetle zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. obowiązkiem organów jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu wydanie zapadłych w niniejszej sprawie decyzji nakładających na skarżącego obowiązek zapłaty znacznej kwoty pieniężnej powinno zostać poprzedzone pozyskaniem oraz włączeniem do akt sprawy protokołu z przesłuchania skarżącego obrazującego treść jego zeznań złożonych w toku kontroli prowadzonej przez [...] W. I. O. Ś. w P.. Należało również oczekiwać od organów wyjaśnienia czy w toku kontroli przeprowadzonej przez wskazany organ poza przesłuchaniem skarżącego przeprowadzono inne dowody ukierunkowane na ustalenie sprawcy zanieczyszczenia środowiska. W szczególności należało oczekiwać od organów ustalenia czy w toku kontroli przesłuchani zostali pracownicy skarżącego. W przypadku przeprowadzenia innych niż przesłuchanie skarżącego dowodów ukierunkowanych na ustalenie sprawcy szkody w środowisku należało oczekiwać podjęcia próby ich pozyskania oraz włączenia do akt niniejszej sprawy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w związku z zanieczyszczeniem środowiska wszczęto 20 maja 2025 r. dochodzenie o czyn z art. 187 § 2 k.k. W konsekwencji powyższego należało oczekiwać od organów podjęcia próby ustalenia tego jaki materiał dowodowy został zebrany w toku tego postępowania oraz czy materiał ten potwierdza, że to w istocie skarżący był sprawcą zanieczyszczenia środowiska. Ustalić również należało czy dochodzenie zakończyło się wniesieniem aktu oskarżenia, a jeżeli tak to jaki był dalszy przebieg postępowania karnego przed Sądem.
W ocenie Sądu nie przedstawiono wystarczającego uzasadniania w zakresie ustalonej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska.
Ustalając wysokość szkód, a tym samym wartość zobowiązania obciążającego skarżącego odwołano się wyłącznie do faktur dokumentujących wydatki związane z usunięciem skutków zanieczyszczenia.
Faktura nr [...] z 14 maja 2025 r. wystawiona przez P. W. i K. sp. z o.o. w K. na kwotę 54.810,00 zł dotyczy usługi polegającej na unieszkodliwieniu substancji ropopochodnych.
Faktura nr [...] z 14 maja 2025 r. wystawiona przez P. W. i K. sp. z o.o. w K. na kwotę 4.447,25 zł dotyczy zakupu zbiorników, które zostały wykorzystane do odpompowania substancji ropopochodnych.
Faktura nr [...] z 30 kwietnia 2025 r. wystawiona przez D. H. S. na kwotę 9.901,50 zł dotyczy usunięcia wozem asenizacyjny pozostałej wody zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi zebranej z powierzchni lustra wody na Kanale [...]
Faktura nr [...] z 05 maja 2025 r. wystawiona przez K. E. sp. z o.o. na kwotę 70.000,00 zł dotyczy czyszczenia sieci kanalizacji deszczowej na długości 676 m z pozostałości substancji ropopochodnych w kanale deszczowym, od studzienki skarżącego do wylotu nr [...].
Wskazane powyżej faktury, w tym zwłaszcza faktura nr [...] z 14 maja 2025 r. oraz faktura nr [...] z 05 maja 2025 r. opiewają na znaczne kwoty.
W oparciu o samą treść faktur brak jest możliwości ustalenia w jaki sposób skalkulowana została wysokość wynagrodzenia dostawców towarów i usług zaangażowanych w proces usuwania zanieczyszczeń środowiska. W ocenie Sądu mając na uwadze zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. jak i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. należało oczekiwać włączenia do akt sprawy nie tylko faktur dokumentujących wysokość poniesionych wydatków, lecz również umów leżących u podstaw skalkulowania należności objętych fakturami. Kierując się zasadą przekonywania należało oczekiwać od organów nie tylko wskazania jaka była wysokość kosztów związanych z usunięciem szkód w środowisku lecz również wyjaśnienia w jaki sposób skalkulowana została wysokość należności udokumentowanych fakturami.
Zamierzonego rezultatu nie może przy tym wywrzeć zarzut podnoszący nieustalenie czy M. K. odliczyło VAT wykazany na spornych fakturach. Stosownie do postanowień art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 361 z późn. zm. – dalej w skrócie: "ustawa o PTU"), w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124. Treść przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje wyłącznie podatnikowi podatku od towarów i usług w zakresie w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Stosownie z kolei do postanowień art. 15 ust. 6 powołanej ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Usunięcie przez M. K. szkód w środowisku nastąpiło w ramach realizacji zadań własnych Miasta. W konsekwencji powyższego nabywając towary jak usługi na potrzeby likwidacji szkód M. nie działało w charakterze podatnika VAT, a zatem nie przysługiwało mu uprawnienie do odliczenia podatku naliczonego.
Oddalając wnioski dowodowe sformułowane w skardze kierowano się brzmieniem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na tle przytoczonej regulacji należy wyjaśnić, że dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Z uwagi na wyjątkowy charakter postanowień art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną [tak: wyrok NSA z 17 marca 2023 r., III OSK 1911/21]. W sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek istotne wątpliwości, które uniemożliwiałby Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Poddana kontroli Sądu sprawa będzie musiała zostać powtórnie rozpoznana przez organy. Skarżący będzie miał zatem możliwość wnoszenia o przeprowadzenie żądanych przez niego dowodów przed organami administracji publicznej.
Konkludując całokształt poczynionych powyżej rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Ich wydanie nie zostało poprzedzone podjęciem przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konsekwencji powyższego przedwcześnie zastosowano postanowienia art. 362 ust. 3 P.o.ś.
W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa sformułowanej w niniejszym wyroku. Obowiązkiem organów będzie pozyskanie protokołu z przesłuchania skarżącego obrazującego treść jego zeznań wskazanych w piśmie [...] W. I. O. Ś. w P. z 30 czerwca 2025 r. Organy ustalą czy w toku kontroli przeprowadzonej przez wskazany organ poza przesłuchaniem skarżącego przeprowadzono inne dowody ukierunkowane na ustalenie sprawcy zanieczyszczenia środowiska. W przypadku przeprowadzenia takich dowodów obowiązkiem organów będzie podjęcie próby ich pozyskania oraz włączenia do akt niniejszej sprawy. Organy podejmą również próbę ustalenia tego jaki materiał dowodowy został zebrany w toku wszczętego 20 maja 2025 r. dochodzenia o czyn z art. 187 § 2 k.k. oraz ustalenia czy materiał ten potwierdza, że to w istocie skarżący był sprawcą zanieczyszczenia środowiska. Ustalić należy czy dochodzenie zakończyło się wniesieniem aktu oskarżenia, a jeżeli tak to jaki był dalszy przebieg postępowania karnego przed Sądem. Organy włączą do akt sprawy również umowy leżące u podstaw wystawienia faktur dokumentujących wydatki poniesione przez M. K. związane ze stwierdzonym w sprawie zanieczyszczeniem środowiska. Organy odniosą się również do argumentów skarżącego podnoszących, że czynność czyszczenia kanalizacji została wykonana przez skarżącego i jego pracowników nie zaś przez K. E. sp. z o.o.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się: wpis od skargi w kwocie 2.000 zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego w kwocie 5.400 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).