Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2026 r. uchylającą, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Wójta Gminy W. z dnia 23 lutego 2026 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności w kwocie 26.096,91 zł i rozłożenia na raty wierzytelności w ww. kwocie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: publ. CBOSA). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw skarżącego uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo, a tym samym wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2025 roku, poz. 1483). Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, c) zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b.
W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że opłata za gospodarowanie odpadami od lipca do grudnia 2025 r. wyniosła 28 zł miesięcznie. Wysokość należnego zobowiązania podatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2025 wyniosła 110 zł. Zużycie wody za okres 01 lipca 2025 do 15 października 2025 r. wyniosło 106,06 zł. Do sprawy zostały również przedłożone rachunki za energię elektryczna od 08 listopada 2024 do 21 stycznia 2025 w kwocie 4100,98 zł, od 22 stycznia 2025 do 31 marca 2025 w kwocie 1191,39 zł i od 01 kwietnia 2025 r do 08 maja 2025 w kwocie 315,75 zł. Przedłożona została również kopia decyzji Prezesa Kasy Rolniczego ubezpieczenia Społecznego z której wynika, że od 1 marca 2025 r. wysokość emerytury rolniczej skarzącego wynosi 1.784,58 zł. Z załączonych dokumentów wynikało, że skarżący posiada na własność grunty rolne. W piśmie z dnia 8 listopada 2025 r. skarżący poinformował, że ziemi rolnej nie wydzierżawia, zwierząt nie sprzedaje, nie otrzymuje świadczeń z pomocy społecznej. Do pisma dołączono wydruk przelewów z dotacji z ARiMR za rok 2024 - zsumowana przez skarżącego kwota to łącznie 4.769,88 zł. natomiast z załączonych wydruków wynika, że jest to kwota 5.797,34 zł. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających choroby przewlekłe, które generowałyby stałe wydatki na leki, dokumenty potwierdzające niepełnosprawność lub faktury za zakup leków. W piśmie do Wójta wskazywał, że wydaje rocznie kwotę 13.200 zł na paszę dla zwierząt, nie załączył jednak żadnych dokumentów potwierdzających tak duże wydatki na karmę i paszę dla zwierząt gospodarskich. Skarżący wyrokiem Sądu Rejonowego w K. został uznany za winnego czynu popełnienia przestępstwa z art.35 ust. la ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r. poz. 1580). Kwota, którą skarżący ma zapłacić Gminie W. wynika z kosztów, jakie Gmina W. zapłaciła za pobyt 6 psów skarżącego w schronisku w okresie od 13 września 2024 roku do 31 czerwca 2025 r. Dodatkowo skarżący do odwołania dołączył kopie faktury za kukurydzę i umowę kupna zboża.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, przypomnieć należy, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (przy założeniu występowania w sprawie dewolutywnego środka odwoławczego). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2026 r., II OSK 578/26). Jedynie jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w części mającej istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wówczas organ odwoławczy nie może tego uczynić we własnym zakresie. Pozbawiłoby to strony postępowania prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Odstąpienie od tak rozumianej zasady dwuinstancyjności jest natomiast dopuszczalne jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie dostrzec przede wszystkim należy, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji nie wskazał konkretnie jaki pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma jednocześnie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie wskazał ponadto dlaczego nie zlecił, w trybie art. 136 k.p.a., organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli miał wątpliwości co do ustalonego już stanu faktycznego. Organ odwoławczy zasadniczo skupił się na samej treści uzasadnienia decyzji organu I instancji i braku wskazania właściwej podstawy prawnej. Organ II instancji ma natomiast możliwość wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z 11 marca 2025 r., II GSK 198/25). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji takich wniosków nie sposób jednak wyciągnąć.
Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw zasadnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględnił sprzeciw skarżącego, o czym orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną do Sądu decyzję.