W przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego P. wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 61a k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie wniosku z 14 lutego 2025 r. w części dotyczącej zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty oraz zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami.
W ocenie organu II instancji postanowienie organu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego P. w postanowieniu z 7 stycznia 2026 r. nr [...] odniósł się do wniosku z 14 lutego 2025 r. w zbyt szerokim zakresie.
Organ egzekucyjny, w trybie przepisów k.p.a., mógł odnieść się jedynie do części dotyczącej "zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami". W części dotyczącej wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty natomiast, mógł procedować jedynie organ podatkowy, w trybie przepisów Ordynacji podatkowej. W tej części należało zatem uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W pozostałej części postanowienie organu egzekucyjnego należało utrzymać w mocy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego P. postanowieniem z 17 marca 2025 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w związku z decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 20 stycznia 2025 r. nr [...], uchylającą decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 15 maja 2024 r., nr [...]
Odnosząc się do wniosku w części dotyczącej "zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami" organ wskazał, że zwrot zabezpieczonych /wyegzekwowanych środków w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających jego dokonanie stanowi czynność materialno-techniczną.
W przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia zgodnego z żądaniem strony.
Organ stwierdził, że wobec braku regulacji prawnych mogących stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kwot pobranych w postępowaniu zabezpieczającym, brak jest przesłanek do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu kwot uzyskanych na podstawie zajęć zabezpieczających. Ewentualny zwrot stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i brak jest podstaw do wydania postanowienia merytorycznego w tym przedmiocie.
Odnosząc się do stanowiska dotyczącego istnienia podstaw do dokonania zwrotu zabezpieczonych środków w wyniku umorzenia postępowania egzekucyjnego organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ egzekucyjny umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone wobec strony postanowieniami z 11 grudnia 2024 r. nr [...], 13 stycznia 2025 r. nr [...] i 24 lutego 2025 r. nr [...] W toku tych postępowań egzekucyjnych nie wyegzekwowano żadnych kwot.
Z akt sprawy wynika również, że Naczelnik Urzędu Skarbowego P. prowadził postępowanie zabezpieczające w oparciu o własne zarządzenia zabezpieczenia z 19 stycznia 2024 r. o nr [...] [...] do [...], które w momencie wystawienia tytułów wykonawczych objętych ww. postanowieniami o umorzeniu postępowania egzekucyjnego pozostawało zawieszone z uwagi na wniesienie zarzutów z 15 lutego 2024 r. Z uwagi na zawieszenie postępowania zabezpieczającego niemożliwe było rozliczenie zabezpieczonych kwot. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym "skutkiem prawnym umorzenia postępowania egzekucyjnego, wynikającym z art. 60 § 1 EgzAdmU jest - co do zasady - uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to, że w ten sposób zostaje przywrócony stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z mocy samego prawa zostają bowiem uchylone dokonane czynności egzekucyjne" (EgzAdmU red. Hauser/Wierzbowski 2024, wyd. 2/Tomasz Jędrzejewski).
W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego nastąpił powrót do stanu sprzed jego wszczęcia, tj. do postępowania zabezpieczającego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt I FPS 8/13). Tym samym brak jest podstaw do zwrotu kwot zabezpieczonych w toku postępowania zabezpieczającego.
W skardze do WSA w Poznaniu zaskarżono wskazane wyżej postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 9 kwietnia 2026 r., znak sprawy jw., w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy, we wskazanej części, postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z dnia 7 stycznia 2026 r.. nr [...] (poza sporem pozostaje kwestia uchylenia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z dnia 7 stycznia 2026 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty i umorzenia postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie).
Wskazanemu postanowieniu zarzucono:
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18 pkt 2 upea na skutek niezasadnego utrzymania w mocy, we wskazanej części, postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to obarczone jest naruszeniem art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 18 pkt 2 upea w związku z bezzasadną odmową wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym we wniosku spółki z dnia 14 lutego 2025 r. - a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze podniesiony zarzut wniesiono:
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa - o uchylenie w zaskarżonej części ww. postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 9 kwietnia 2026 r. oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa).
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania.
Wskazać należy, że pismem z 14 lutego 2025 r. strona złożyła wniosek "o stwierdzenie nadpłaty, zwrot zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty, o zwrot pozostałych zajętych środków pieniężnych - wraz z należnymi odsetkami" w związku z decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 20 stycznia 2025 r. nr [...], uchylającą decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 15 maja 2024 r., nr [...], a także postanowieniami Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z 11 grudnia 2024 r. nr [...], 13 stycznia 2025 r., nr [...] oraz innymi postanowieniami w sprawie umorzenia pozostałych postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie ww. uchylonej decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 15 maja 2024 r.
Rozpoznając wniosek strony Naczelnik Urzędu Skarbowego P. postanowieniem z 7 stycznia 2026 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony z 14 lutego 2025 r. "o stwierdzenie nadpłaty, o zwrot zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty, o zwrot pozostałych zajętych środków pieniężnych - wraz z należnymi odsetkami", w związku z decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 20 stycznia 2025 r. nr [...], uchylającą decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 15 maja 2024 r., nr [...], a także postanowieniami Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z: 11 grudnia 2024 r., nr [...], 13 stycznia 2025 r., nr [...] oraz innymi postanowieniami w sprawie umorzenia pozostałych postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie ww. uchylonej decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 15 maja 2024 r., w części dotyczącej zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty oraz zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami.
Z kolei Dyrektor Izby Administracji Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z 7 stycznia 2026 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 14 lutego 2025 r. postanowił:
- uchylić postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z 7 stycznia 2026 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie;
- utrzymać w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z 7 stycznia 2026 r. nr [...] w pozostałej części.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, wyrażając negatywne stanowisko organu co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie.
W przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego P. wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 61a k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie wniosku z 14 lutego 2025 r. w części dotyczącej zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty oraz zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami.
W ocenie organu II instancji postanowienie organu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego P. w postanowieniu z 7 stycznia 2026 r. nr [...] odniósł się do wniosku z 14 lutego 2025 r. w zbyt szerokim zakresie.
Organ II instancji wskazał bowiem, że organ egzekucyjny, w trybie przepisów k.p.a., mógł odnieść się jedynie do części dotyczącej "zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami".
W części dotyczącej wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrotu zajętych środków pieniężnych z tytułu stwierdzenia nadpłaty natomiast, mógł procedować jedynie organ podatkowy, w trybie przepisów Ordynacji podatkowej.
Zdaniem Sądu prawidłowo organ II instancji uznał zatem ostatecznie, że w tej części należało uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Podkreślić należy, że strona nie kwestionowała tej części orzeczenia we wniesionej do WSA skardze.
Kwestia stwierdzenia nadpłaty była procedowana przez organ I instancji jako organ podatkowy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego P. postanowieniem z 17 marca 2025 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w związku z decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 20 stycznia 2025 r. nr [...], uchylającą decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 15 maja 2024 r., nr [...]
Organ II instancji stwierdził natomiast, że w pozostałej części postanowienie organu egzekucyjnego I instancji należało utrzymać w mocy.
Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji w tym zakresie (tj. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji) było nieprawidłowe.
Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu odnosząc się do wniosku strony w części dotyczącej "zwrotu pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami" wskazał, że zwrot zabezpieczonych/wyegzekwowanych środków w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających jego dokonanie stanowi czynność materialno-techniczną.
Zdaniem Sądu zasadnie stwierdził organ II instancji, że w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia zgodnego z żądaniem strony.
W wyroku NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt. III FSK 644/22, wskazano, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera w swojej treści przepisów dających podstawę do załatwienia kwestii zwrotu pobranych w postępowaniu zabezpieczającym kwot w formie postanowienia. Takiej podstawy nie stanowi odesłanie zawarte w art. 166 u.p.e.a.
Wobec braku regulacji prawnych mogących stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kwot pobranych w postępowaniu zabezpieczającym, brak jest przesłanek do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu kwot uzyskanych na podstawie zajęć zabezpieczających. Ewentualny zwrot stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i brak jest podstaw do wydania postanowienia merytorycznego w tym przedmiocie.
Skoro zdaniem Sądu we wniosku z 14 lutego 2025 r. strona wnosiła o "zwrot pozostałych zajętych środków pieniężnych wraz z naliczonymi odsetkami" to znaczy, że było to żądanie otrzymania określonych środków pieniężnych od organu.
Strona nie żądała formalnie wszczęcia odrębnego postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61 kpa.
Zgodnie z art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Skoro sam organ II instancji uznał, że ewentualny zwrot stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i brak jest podstaw do wydania postanowienia merytorycznego w tym przedmiocie to zbędne było procedowanie w tym zakresie w trybie art. 61 a kpa.
Żądanie strony w omawianym zakresie zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2025 r. winno być przekazane do odpowiedniego działu wyodrębnionego w ramach organu I instancji, który mógłby dokonać oceny, czy istnieją podstawy do dokonania zwrotu żądanych kwot w formie czynności materialno – technicznej.
Kwestia ta nie wymagała od organu rozstrzygania tego, czy należy wszczynać odrębne postępowanie administracyjne czy też należy odmówić wszczęcia takiego postępowania.
W tym kontekście orzeczenie organu II instancji w zaskarżonej części było bezprzedmiotowe i podlegało uchyleniu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien uwzględnić fakt, że żądanie strony zgłoszone we wniosku z 14 lutego 2025 r. w omawianej części jest możliwe do załatwienia w formie czynności materialno – technicznej, co nie wymaga wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego.
W tym miejscu Sąd nie odnosi się merytorycznie co do prawidłowości samego stanowiska dotyczącego istnienia podstaw do dokonania zwrotu zabezpieczonych środków w wyniku umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Istnieje podstawa normatywna do przyjęcia, że nastąpiło naruszenie przez organ przepisów postępowania dające podstawę uchylenia postanowienia organu II instancji we wskazanej części – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił postanowienie II instancji w części zaskarżonej we wniesionej do tutejszego Sądu skardze.
O kosztach orzeczono jak w pkt II sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a.