Powołaną na wstępie decyzją z 16 grudnia 2024 r., ZUS utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo stwierdzono, iż należności objęte wnioskiem są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zasadnie uznano też, że wobec zobowiązanego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie wystąpiły również przesłanki wskazane w § 3 ust.1 rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
Podkreślono, że posiadanie innych zobowiązań finansowych z tytułu kredytów nie stanowi przesłanki do umorzenia. Podnoszone ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Zobowiązany pozostaje w zatrudnieniu i z tego tytułu osiąga dochód. Wskazał, że jego sytuacja zdrowotna jest dobra. Prowadzenie działalności gospodarczej zostało zawieszone, co oznacza, że w każdym momencie może zostać wznowione. Brak zatem podstaw do uznania, że występuje zagrożenie egzystencji i ubóstwo oraz, że sytuacja ma charakter trwały i pogłębiający się.
Zdaniem organu podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym. Do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało zobowiązanemu 9 lat aktywności zawodowej, nie występują u niego żadne przeciwskazania zdrowotne czy zawodowe do dalszego wykonywania pracy. Biorąc pod uwagę wspólny dochód rodziny, w ocenie organu, zadłużenie może zostać spłacone w układzie ratalnym lub postępowaniu egzekucyjnym. Zaznaczono, że umorzenie należności jest prawem, a nie obowiązkiem organu.
Na powyższą decyzję ZUS zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zrzucono nie uwzględnienie orzecznictwa sądów i wyroków zapadłych w podobnej sprawie, z których wynika, że od dnia wypadku skarżący nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Skarżący wskazał, że w okresie przybywania na zwolnieniach lekarskich nie prowadził działalności i mimo formalnego braku zgłoszenia jej zawieszenia, należy uznać, że była ona zawieszona i w związku z tym nie powstał obowiązek opłacania składek społecznych (nie są one należne).
Ponadto skarżący wskazał, że w 2017 r. prowadząc działalność gospodarczą uległ wypadkowi samochodowemu, przebywał w szpitalu i następnie na długim zwolnieniu lekarskim. W związku z niezatrudnianiem pracowników jego firma nie osiągała dochodów, a on nie miał środków finansowych na spłatę jakichkolwiek zobowiązań. Pozostawał w przekonaniu, że w takiej sytuacji składki są automatycznie zawieszane. ZUS odmówił mu wypłaty odszkodowania z tytułu wypadku przy pracy z uwagi na nieznaczną zaległość w składkach. Działalność gospodarczą zawiesił 30 września 2018 r. Obecnie jest zatrudniony na umowę o pracę z wynagrodzeniem w wysokości najniższej krajowej, które nie wystarcza na spłatę wszystkich zobowiązań. Spłaca zobowiązania z tytułu egzekucji komorniczych (wysokościach od 100 do 400 zł miesięcznie), nie posiada oszczędności. Skarżący zaznaczył również, że wynagrodzenie za prace nie jest wystarczające na spłatę wszystkich zobowiązań.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
Przepisy te określają przypadki, w razie zaistnienia których możliwe jest umorzenie należności składkowych w całości bądź w części. I tak, należności te mogą zostać umorzone w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) lub w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność przewidziane zostały w ust. 3 cytowanego artykułu. Z kolei co do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to szczegółowe zasady umorzenia określone zostały w powołanym już rozporządzeniu, w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 tego aktu prawnego.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1. u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca sprecyzował przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2. Stosownie do tego przepisu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:
1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.
Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.
W okolicznościach niniejszej sprawy ZUS uznał, że nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Nie jest to też przez skarżącego kwestionowane.
Jak już podkreślono, alternatywnie wobec wskazanych przesłanek organ może dokonać umorzenia należności z tytułu składek, gdy zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który daje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis ten odsyła do rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-3 w/w rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności.
Należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis rozporządzenia daje organowi administracyjnemu, podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania ZUS pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń.
Co istotne, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę (zainteresowanego) ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną.
W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych niezależnych od dłużnika (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r. II GSK 884/08).
Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie ZUS dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącego. W przekonaniu Sądu organ stwierdzając, że w wypadku skarżącego nie zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, nie naruszył cytowanych przepisów prawa materialnego.
Jak wskazano wyżej, umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Tymczasem w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, że jakakolwiek forma spłat pociągnie za sobą niemożliwe do akceptacji skutki dla skarżącego. Skarżący uzasadniał żądanie w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne brakiem dysponowania wytaczającymi środkami na spłatę należności z tytułu składek. Organ orzekający wziął pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności i dokonał ich oceny, uznając ostatecznie, że istnieje możliwość spłaty przez zobowiązanego należności np. w systemie ratalnym.
Podkreślenia wymaga, że skarżący jest osobą aktywną zawodowo, pracuje zarobkowo i posiada stały dochód, który może być przeznaczony na spłatę zadłużenia. W ocenie Sądu już ta okoliczność uzasadniała podjęcie zaskarżonej decyzji.
Wymaga zaakcentowania, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają, co do zasady, zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi.
Jeżeli zatem, tak jak w kontrolowanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności, a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.
Należy zauważyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. jest decyzją uznaniową, a zatem kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r. I OSK 1011/20).
W sytuacji, gdy organ ustali, że istnieją nieprzedawnione należności, które mogą być przedmiotem decyzji o umorzeniu, ma obowiązek wszechstronnie zbadać stan faktyczny i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, a podjętą decyzję uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a. W sytuacji, gdy organ wypełni te obowiązki Sąd nie ma możliwości kontrolowania wyboru dokonanego przez organ. W szczególności, ustalenie przez organ zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 28 u.s.u.s., czy § 3 rozporządzenia, daje organowi możliwość wydania decyzji o umorzeniu zaległości, ale nie obliguje go do wydania takiego rozstrzygnięcia. W powołanym bowiem przepisie ustawodawca celowo przewidział instytucję uznania administracyjnego.
Decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r. II GSK 551/20).
Tak więc kontrolując decyzje odmawiające umorzenia, Sąd nie jest władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści.
Należy wskazać, że dokonując ustaleń stanu faktycznego organ ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów, na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego, wysnuwając ze zgromadzonego materiału dowodowego logicznie uzasadnione wnioski. Ustalenia dotyczące spełnienia, czy też nie, przesłanek umorzenia, odnosić się powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zachowuje powyższe standardy, a wnioski dotyczące braku spełnienia przez skarżącego przesłanek umorzenia nie są dowolne. Odmawiając umorzenia zaległości podatkowej w niniejszej sprawie ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jakimi przesłankami kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje, zdaniem Sądu, na akceptację.
W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że akcentowana przez skarżącego kwestia braku podlegania przez niego ubezpieczeniu społecznemu w okresie, gdy faktycznie nie wykonywał on działalności gospodarczej (mimo braku formalnego zgłoszenia zaprzestania jej wykonywania), wykracza poza ramy niniejszego rozstrzygnięcia. Kontrolowane postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie jest postępowaniem w przedmiocie ustalenia istnienia i określenia wysokości obowiązku ubezpieczenia społecznego, które jest odrębnym postępowaniem z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, podlegającym kontroli sądu powszechnego. Dlatego argumentacja skarżącego w tym zakresie nie mogła odnieść oczekiwanego przez niego skutku.
Stwierdzając zatem, że ZUS nie uchybił przepisom postępowania, oparł rozstrzygnięcie na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący je uzasadnił, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się też innego rodzaju uchybień, które uzasadniałyby uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.