Wyrok WSA z dnia 06 listopada 2025, sygn. I SA/Rz 309/25

W skardze wniesionej do tut. Sądu, w której zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, Skarżący zarzucili organom naruszenie:

1) art. 110u § 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie szczegółowego sposobu przeprowadzenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości (Dz. U. poz. 742) polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że istnieje materialnoprawna podstawa do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, mimo że wpis hipoteki przymusowej, będący rzeczywistym instrumentem umożliwiającym wszczęcie egzekucji z tego składnika majątku, opierał się na decyzji, która utraciła moc w wyniku prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I FSK 626/21, a tym samym dopuszczono prowadzenie egzekucji z nieruchomości w sytuacji braku prawidłowej podstawy prawnej, co narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 k.p.a.,

2) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 154 i art. 156 u.g.n., poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie operatu szacunkowego pomimo istotnych uchybień w zakresie braku jednoznacznego uzasadnienia doboru nieruchomości porównawczych (w tym w odniesieniu do ich lokalizacji, powierzchni i dostępności komunikacyjnej), braku określenia współczynników korygujących lub braku wyjaśnienia przyczyn ich niestosowania, braku przejrzystych danych źródłowych umożliwiających ocenę wag przypisanych cechom rynkowym oraz niewystarczającego uzasadnienia dla rozszerzenia rynku lokalnego, a tym samym organ zaniechał dokonania całościowej, rzetelnej i spójnej oceny tego dowodu, ograniczając się jedynie do jego oceny formalnej,

3) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 155 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymagania formalne i merytoryczne pomimo, że nie zawiera logicznego i szczegółowego uzasadnienia dla wyboru konkretnych nieruchomości porównawczych, nie wskazuje, które cechy różnicujące zostały uwzględnione przy wycenie oraz nie zawiera materiału źródłowego umożliwiającego weryfikację danych wyjściowych i przyjętych założeń,

4) art. 110r § 1 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie szczegółowego sposobu przeprowadzenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości, poprzez zaakceptowanie protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości, który nie zawierał istotnych, wymaganych przepisami informacji, w tym opisu dostępu do drogi publicznej, informacji o uzbrojeniu terenu, danych o warunkach zabudowy i przeznaczeniu nieruchomości oraz oceny wpływu otoczenia na jej wartość, co w sposób oczywisty ograniczyło możliwość dokonania rzetelnej i zgodnej z rzeczywistością oceny wartości nieruchomości,

5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego istnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką przymusową oraz skutków prawnych prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I FSK 626/21 dla podstawy prawnej egzekucji z nieruchomości Skarżących,

6) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego wskutek bezrefleksyjnego jego przyjęcia jako wiarygodnego dowodu w sprawie, pomimo istotnych braków dotyczących uzasadnienia doboru nieruchomości porównawczych, braku opisu cech rynkowych oraz pominięcie oceny spójności, logiczności i przejrzystości operatu, wbrew zgłoszonym zarzutom,

7) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez zaakceptowanie operatu szacunkowego jako prawidłowego pomimo, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał, w jaki sposób uwzględnił różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi, a wycenianą nieruchomością oraz jakie cechy różnicujące zostały zastosowane i w jaki sposób wpłynęły one na korektę cen transakcyjnych, co pozbawia operat wiarygodności jako dowodu w sprawie,

8) zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego wynikającej z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu oceny operatu szacunkowego wyłącznie do aspektów formalnych, przerzuceniu ciężaru wykazania prawidłowości operatu na Skarżących poprzez twierdzenie o konieczności uzyskania oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo że organ, działając z urzędu, był zobowiązany do dokonania pełnej i całościowej oceny tego dowodu w świetle przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżący podnieśli, że organ nie zbadał, czy ujawniona w księdze wieczystej hipoteka może służyć realizacji dochodzenia wierzytelności, czy dochodzone zobowiązanie rzeczywiście istnieje. W sposób nieuprawniony ograniczono ocenę operatu wyłącznie do kryteriów formalnych, podczas gdy z uwagi na treść art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ powinien ocenić go także pod kątem rzetelności, przydatności oraz spójności w kontekście ustalonego stanu faktycznego. Operat zawiera bowiem istotne braki, w szczególności w zakresie informacji o dostępie do drogi publicznej, opisu uzbrojenia terenu, danych o warunkach zabudowy i przeznaczeniu nieruchomości oraz oceny wpływu otoczenia nieruchomości. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że to oni powinni zwrócić się o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko zbieżne do tego, jakie wyraził w zaskarżonym postępowaniu. Podniósł, że egzekucja prowadzona jest na podstawie kolejnego tytułu wykonawczego nr [...], a nie wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej. W postępowaniu dotyczącym zarzutów do opisu i oszacowania nie można prowadzić ustaleń co do istnienia obowiązku dochodzonego w egzekucji. Pomimo zwrócenia stronie uwagi na tę okoliczność, nie skorzystała ona z innych przysługujących jej środków prawnych. Operat szacunkowy podlega ocenie organu administracji publicznej, jak każdy element materiału dowodowego, jednak zakres tej oceny jest ograniczony, co uwarunkowane jest specyfiką takiego dowodu. Jest on bowiem opinią rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Analizowany operat zawierał szczegółowe przedstawienie obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, jak też informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), które obligowałoby Sąd do zastosowania środków prawnych w nich określonych w postaci ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności.

Przed wyjaśnieniem zasadniczych motywów wyroku Sąd za niezbędne uznał zwrócenie uwagi na to, że kontrola sądowoadministracyjna działalności organów administracji publicznej sprawowana jest przez sąd administracyjny w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Sąd administracyjny analizuje, czy podejmując określone działania i akty organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Istotne znaczenie w tej kwestii mają akta sprawy, na podstawie których sąd administracyjny wydaje wyrok (zob. art. 133 § 1 p.p.s.a.), ponieważ to w nich powinny zostać przez organy zgromadzone dowody, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie administracyjne i sporządzono uzasadnienie faktyczne. Sąd co do zasady bierze pod rozwagę okoliczności, które wynikają z materiałów akt sprawy. Z urzędu uwzględnia tylko fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Orzeczenie jest wydawane w granicach sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że wobec Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, na podstawie wystawionego przez wierzyciela (Naczelnika US w Ł.) kolejnego tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26ca § 1 pkt 1 u.p.e.a. Egzekucję skierowano do stanowiącej współwłasność Zobowiązanej i jej męża nieruchomości. Ponieważ jest ona położona w J., właściwość miejscową organu egzekucyjnego przyjęto przy uwzględnieniu art. 22 § 1 u.p.e.a.

Szczegółowe zasady prowadzenia egzekucji z nieruchomości regulują przepisy rozdziału 7 u.p.e.a. Egzekucja z nieruchomości zaczyna się od zajęcia nieruchomości, wezwania zobowiązanego do zapłaty egzekwowanej należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, a także złożenia wniosku o wpis w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji (art. 110c § 1, 2 i 3 u.p.e.a.).

Wobec braku dowodu zapłaty przez Zobowiązaną ww. należności przystąpiono do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, stosownie do art. 110m § 1 u.p.e.a. O czynności tej zawiadomiono uczestników postępowania, stosownie do art. 110o § 1 u.p.e.a. W dniu 23 stycznia 2025 r. organ egzekucyjny sporządził protokół opisu i oszacowania wartości nieruchomości, w którym cenę nieruchomości określono na podstawie operatu szacunkowego z 14 grudnia 2024 r. O ile bowiem opis nieruchomości należy do organu egzekucyjnego, o tyle do szacowania wartości wyznacza się rzeczoznawcę majątkowego (art. 110s § 1 u.p.e.a. i art. 7 u.g.n.). Sporządzony przez organ egzekucyjny protokół spełnia wszystkie wymagania określone w art. 110r u.p.e.a., a operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Współwłaściciele nieruchomości skorzystali z uprawnienia, o którym mowa w art. 110u § 1 u.p.e.a., wnosząc do opisu i oszacowania zarzuty. Przy czym podkreślić należy, że można je było zgłosić tylko w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania. W takim zakresie podlegały one rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny i organ odwoławczy. W takim zakresie podlegały również kontroli sądu administracyjnego.

W przekonaniu Sądu. rację miały organy, że egzekucja nie była i nie jest prowadzona na podstawie wpisu hipoteki w księdze wieczystej, lecz na podstawie kolejnego tytułu wykonawczego, wydanego odnośnie do należności dotyczącej podatku od towarów i usług za kwiecień 2015 r. określonej w decyzji z 18 maja 2021 r. nr 1801-IOV-2.4103.92.2019 (rubryka D kolejnego tytułu wykonawczego), a nie za marzec 2015 r. Oznacza to, że zarzuty 1 i 5 skargi okazały się niezasadne. Niemniej, żadna z tych okoliczności nie miała istotnego znaczenia w sprawie dotyczącej opisu i oszacowania nieruchomości. Jak bowiem prawidłowo zauważyły organy, zobowiązanemu przysługują inne środki prawne do wstrzymania lub zakończenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA o sygn. III FSK 3679/21). Kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu także musiała dotyczyć przede wszystkim zagadnień związanych z opisem i oszacowaniem wartości nieruchomości, a ponadto przebiegiem instancyjnym postępowania. Jak zaś wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a bada jedynie dopuszczalność egzekucji. Inną natomiast kwestią było to, że treść zarzutu sformułowanego w nawiązaniu do art. 110u § 2 u.p.e.a. nie korespondowała z treścią tego przepisu, który stanowi, że "jeżeli w stanie nieruchomości, w okresie pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem jej wartości a wyznaczonym terminem licytacji, zajdą istotne zmiany, organ egzekucyjny może przeprowadzić dodatkowy opis i oszacowanie wartości nieruchomości".

Pozostałe zarzuty sprowadzały się do kwestionowania poprawności operatu szacunkowego oraz sposobu, w jaki został oceniony przez organy. Sformułowane w skardze, podobnie jak i w pismach składanych w toku postępowania egzekucyjnego, zarzuty nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Organy dostatecznie jasno wyjaśniły swoje stanowisko w sprawie, czyniąc zadość dyspozycji art. 124 § 2 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym w zakresie odnoszącym się ściśle do operatu szacunkowego. Poza polemiką Skarżący nie podjęli samodzielnie żadnej inicjatywy w celu pozyskania dowodu, który podważyłby prawidłowość operatu. W szczególności nie zdecydowali się na wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie zlecili także opracowania operatu szacunkowego, który potwierdzałby ich wątpliwości i w inny sposób przedstawiał wycenę nieruchomości, bo choć w świetle art. 157 ust. 2 u.g.n. dokument taki nie mógłby zostać wykorzystany jako dowód przeciwko operatowi szacunkowemu, to jednak w razie wyboru przez innego rzeczoznawcę innej metody wyceny i określenia przez niego znacząco innej wartości wycenianej nieruchomości, konieczne stałoby się szczegółowe odniesienie do takich danych rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy dla potrzeb postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA o sygn. II OSK 23/23). Organ natomiast, w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu, obowiązany byłby podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia występujących wątpliwości, w tym wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 3140/18). Nie miał natomiast takiego obowiązku w każdym przypadku, odnośnie do każdego operatu szacunkowego, czego nie można zakwalifikować, jak zarzucono w punkcie 8 zarzutów skargi, jako przeniesienie ciężaru dowodu na Skarżących.

Z przepisów u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach (art. 155 ust. 1). Czynności te wymagają zatem posiadania wiedzy specjalistycznej, którą dysponuje rzeczoznawca majątkowy, i dlatego przy ocenie operatu organ nie może wkraczać w jego merytoryczną zasadność (por. wyrok NSA o sygn. III FSK 846/21). Ocena ta jest dokonywana przede wszystkim pod względem formalnoprawnym (badanie pod kątem zgodności z przepisami prawa), z której powinno wynikać, że został sporządzony przez osobę uprawnioną, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Nie było natomiast możliwe poddanie przez organ ocenie metodyki szacowania nieruchomości, ponieważ zagadnienie to odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Tego dokonać mogłaby tylko organizacja, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. To ona byłaby uprawniona do analizy, jak nadmieniono w zarzutach 2, 3, 6 i 7 skargi, czy rzeczoznawca dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości i wszechstronnej analizy cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych oraz czy dokonał właściwego uzasadnienia doboru nieruchomości porównawczych i ich cech.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego uznającego za prawidłowy sposób rozpatrzenia przez organ egzekucyjny zarzutów wniesionych przez Skarżących do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, uznać należało za prawidłowe. Operat szacunkowy, wbrew zarzutowi 4 skargi, spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 154 ust. 1 i 3 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 79 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które przewidziano do ustalenia ceny rynkowej nieruchomości. Zarówno w protokole z opisu i oszacowania, jak i w operacie, zawarte są informacje o sposobie połączenia nieruchomości z drogą publiczną (dostęp oceniono jako dobry). W dokumentach tych przedstawiono pełny opis połączeń komunikacyjnych wycenianej nieruchomości. Wskazano też, że działki nie posiadają uzbrojenia. Opisano położenie nieruchomości i cechy gruntowo-wodne. Rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości porównawczych zastosowaną metodą wyceny, polegającą na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu; podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej; (art. 153 ust. 1 u.g.n.), w tym powody, które zdecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości (por. § 3 ust 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Podyktowane były bowiem stwierdzeniem tylko dwóch transakcji w okolicy położenia nieruchomości Skarżących w dwóch ostatnich latach, który to termin uznany został w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości za najbardziej miarodajny dla aktualności danych (zob. § 5 ust. 1 rozporządzenia). W operacie przedstawiono także materiał źródłowy. Po otrzymaniu zarzutów rzeczoznawca w piśmie z 28 lutego 2025 r. złożył organowi dodatkowe wyjaśnienie, które zostało wykorzystane przy rozpatrywaniu zarzutów.

Mając na względzie treść art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazać jeszcze raz należy, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Zdeterminowane są one jego fachową wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawstwo majątkowe bowiem jest działalnością regulowaną, a do uzyskania statusu rzeczoznawcy majątkowego niezbędne jest nabycie określonych uprawnień zawodowych (por. art. 174 i nast. oraz art. 191 i nast. u.g.n.). Przepisy prawa nakładają na rzeczoznawców majątkowych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 3140/18). Istotne jest także to, że choć w znaczeniu proceduralnym operat stanowi dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA o sygn. II OSK 2600/14), to ocenę poprawności jego sporządzenia ustawodawca pozostawił wyspecjalizowanemu podmiotowi, o którym mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. To ten podmiot byłby uprawniony do oceny, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał "wnikliwej analizy rynku nieruchomości oraz wszechstronnej analizy cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych", o których mowa w zarzutach do opisu i oszacowania. Uprawnień takich nie miał organ egzekucyjny. Operat nie budzi zaś wątpliwości co do spójności, logiczności i zupełności, nie wykazuje nieścisłości lub pominięć istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości.

Podsumowując, organ egzekucyjny prawidłowo rozpatrzył zgłoszone przez Skarżących zarzuty, gromadząc niezbędne dokumenty w aktach sprawy i należycie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.