Wyrok WSA z dnia 21 maja 2025, sygn. I SA/Sz 123/25

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Tym samym, sąd winien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Mając na uwadze powołane wyżej kryteria sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 18 u.p.e.a. że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konsekwentnie, z uwagi na powyższego przepisu:

1. Wierzyciel/organ egzekucyjny w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego winien stosować się do ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., w tym do: 1) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 3) zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a., stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) zasady zaufania zapisanej w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4) zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

2. Rozstrzygnięcia podejmowane przez wierzyciela i organ egzekucyjny powinny odpowiadać wymogom stawianym przepisami k.p.a.

Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. (stosownie do art. 126 k.p.a.) oraz przepisy szczególne, a postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest wadliwe (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 124).

Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie, na które przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie albo – stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z przewidzianym w art. 126 k.p.a. odesłaniem m.in. do art. 107 § 2-5 k.p.a., uzasadnienie postanowienia powinno spełniać takie same wymagania, jak uzasadnienie decyzji. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

Motywy postanowienia powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania postanowienia. W rezultacie, uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy wydawaniu postanowienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. II SA/Gl 693/23). Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażonymi w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. zasadami: praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2021 r. II SA/Po 891/20). Stąd też wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r., II SA/Lu 675/23). Organ powinien poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., III SA/Wa 1914/06). Uzasadnienie postanowienia powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego postanowienie i motywów rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu dokonanej na gruncie rozpoznawanej sprawy organ nie sprostał powyższemu zadaniu, albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte brakiem, który uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym organ przedstawił jedynie dotychczasowy przebieg zdarzeń, przywołał art. 34 § 2 i art. 124 u.p.e.a. oraz skonstatował, że: "Ustosunkowując się do przywołanego ponownie przez adw. Pana A. T. zarzutu braku wymagalności obowiązku, tut. Organ wskazuje, że zarzut ten został rozpatrzony postanowieniem z 25 listopada 2024 r., znak: FB-.3151.276.2024.AM, w ten sposób, że został w całości oddalony. Wierzyciel, po powtórnej analizie sprawy, nie znalazł przesłanek do zmiany stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 25 listopada 2024 r. oraz do uznania złożonego zarzutu w całości".

Taki sposób skonstruowania uzasadnienia skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądu, albowiem ani skarżąca, ani orzekający w sprawie sąd, nie są w stanie przesądzić o prawidłowości toku rozumowania i motywów podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Działanie organu jest zatem sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. oraz stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a..

Podkreślić należy, że usprawiedliwieniem dla opisanego powyżej działania nie może być okoliczność, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 25 listopada 2024 r. zostały wydane przez ten sam organ.

Jak stanowi art. 34 § 2 i 3 u.p.e.a., wierzyciel wydaje postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.p.e.a., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Stosownie do art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie.

Zgodnie z powyższymi regulacjami do postanowień wydawanych przez wojewodę ma odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje. Rozpoznawanie zażalenia na postanowienie wojewody winno zatem polegać na ponownym kompleksowym badaniu sprawy, czego odzwierciedleniem powinna być treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jak już wskazano powyżej, zaskarżone postanowienie wymogu tego nie spełnia.

Zauważenia także wymaga, że rozstrzygając w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z przepisami art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., organ administracji powinien wydać rozstrzygnięcie, mieszczące się w katalogu przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., tj. winien wydać akt (odpowiednio: decyzję albo postanowienie), w którym:

1) utrzymuje w mocy zaskarżony akt albo

2) uchyla zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie w sprawie w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W zaskarżonym postanowieniu organ nie przywołał żadnego ze stosowanych przepisów art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. i rozstrzygnął następująco (cyt.): "po rozpatrzeniu wniosku złożonego 6 grudnia 2024 r. przez Pana A. T. – pełnomocnika reprezentującego Pana M. N., oddalam zarzut". Jakkolwiek można uznać, że takie rozstrzygnięcie (w zestawieniu z uzasadnieniem) de facto oznacza, że organ utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 listopada 2024 r., jednakże sposób jego sformułowania nie odpowiada przyjętemu w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co niewątpliwie stanowi o wadliwości tak podjętego aktu.

Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ocenie sądu, odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów i złożonych wniosków jest przedwczesne.

W tym stanie spraw sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.