Wyrok WSA z dnia 27 sierpnia 2025, sygn. I SA/Sz 227/25

Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2022 r. sygn. akt III FSK 269/21, nie można kwalifikować skutków zawarcia umowy stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy

z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 497; zwanej dalej: "u.s.u.s.") w zakresie należność jako istniejących zaległości. Zawarcie układu ratalnego oznacza, w świetle regulacji § 2 art. 29 u.s.u.s., że należności z tytułu składek nie są traktowane w okresie wykonywania układu jako zaległości. Nie można ich przymusowo egzekwować. Stąd należy uznać, że konstrukcja art. 64c § 6a pkt 1 lit. a u.p.e.a. nie budzi wątpliwości, jest zupełna i uniemożliwia powstanie sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zakończy się w inny sposób niż wyegzekwowanie wykonania obowiązku bądź umorzenie postępowania, np. na skutek wykonania tzw. układu ratalnego.

NSA wyjaśnił jednocześnie, że błędny jest pogląd skarżącej, że w pkt 1 lit. b art. 64c § 6a przewidziano zamienny sposób liczenia terminu do złożenia wniosku o wydanie zawiadomienia. Jeżeli ziści się przesłanka wyegzekwowania wykonania zobowiązania, to termin rozpoczyna swój bieg od dnia wyegzekwowania zobowiązania. Nie ma wówczas podstaw do umorzenia wykonanej egzekucji. W art. 59 u.p.e.a. nie przewidziano takiej podstawy. Zatem nie może się rozpocząć bieg terminu z ww. punktu. Jeżeli nie dojdzie do wyegzekwowania wykonania obowiązku a zostanie umorzone postepowanie egzekucyjne, to rozpocznie swój bieg termin z art. 64c § 6a pkt 1 lit. b u.p.e.a.

NSA wskazał, że w rozpoznawanej skarżąca pismem z [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o doręczenie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanych w sprawie tytułów wykonawczych, powołując się na doręczone jej postanowienie organu egzekucyjnego z [...] maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wynika z niego, że skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego, w wyniku układu ratalnego zawartego z wierzycielem, dokonała dobrowolnej spłaty należności objętych wskazanymi w sprawie tytułami wykonawczymi. Nie można więc mówić o przymusowej egzekucji należnego świadczenia.

NSA stwierdził także, że sąd I instancji na skutek wadliwej wykładni art. 64c § 6a pkt 1 lit. a u.p.e.a. nie zbadał zaistnienia przesłanek z art. 64c § 6a pkt 1 lit. b u.p.e.a. oraz że błąd wykładni powyższych przepisów prawa materialnego zaowocował też tym, że organ nie rozważył wszechstronnie przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 61a k.p.a.

W końcowej części uzasadnienia NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów art. 64c § 6a pkt 1 lit. a i b u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 20 lutego 2020 r., ocenić, czy ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na rozstrzygnięcie sprawy w granicach zakreślonych przez normy art. 133 i 134 p.p.s.a., a także ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając

w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – lit. c

i pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd wydaje wyrok

po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Jednakże, zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ostatni powołany powyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Wyjaśnić bowiem należy, że użyty w art. 190 p.p.s.a. termin: "wykładnia prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może

on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu drugiej instancji, a zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyroki NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt I FSK 1346/22, z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 101/22, z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1602/12, z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 1498/13). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się zatem do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (wyroki NSA: z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1448/13; z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05; z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2214/14; z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1702/11; z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05).

W judykaturze i doktrynie zwraca się wprawdzie uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, ale może to nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności wówczas, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005; por. wyroki NSA z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 861/09 i z 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7225/21).

W niniejszej sprawie zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny, nie uległy zmianie, dlatego przy badaniu legalności zaskarżonego postanowienia sąd jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 429/21. Orzekając w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka pismem z [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie i doręczenie zawiadomienia

o wysokości kosztów egzekucyjnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanych w sprawie tytułów wykonawczych. Powołała się przy tym na doręczone jej postanowienie organu I instancji z [...] maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z orzeczenia tego wynika, że skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego w związku z zawarciem układu ratalnego z wierzycielem, dokonała dobrowolnej spłaty należności objętych wskazanymi w sprawie sześcioma tytułami wykonawczymi.

Organ I instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku spółki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu egzekucyjnego i postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Spółka do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżyła postanowienie organu II instancji

w części dotyczącej czterech tytułów wykonawczych, tj. o nr: [...]

Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się zatem do oceny czy organy egzekucyjne prawidłowo uznały, że złożenie ww. wniosku o wydanie i doręczenie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym nastąpiło z uchybieniem 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 64c § 6a pkt 1 u.p.e.a., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia procesowego na podstawie

art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że NSA w ww. orzeczeniu odnosząc się do oceny narzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podkreślił, że egzekucja administracyjna jest prowadzona przez organy administracji publicznej, ale na koszt zobowiązanego. Ustawodawca szczegółowo określił wysokość opłat w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 64a u.p.e.a.), katalog wydatków egzekucyjnych (art. 64b u.p.e.a.), a także zasady prowadzenia egzekucji kosztów

(art. 64c u.p.e.a.). W przepisach określono zasady podwyższania kwot tych opłat

(art. 64d u.p.e.a.), zasady częściowego lub całkowitego umarzania kosztów egzekucyjnych (art. 64e u.p.e.a.), a także rozkładania na raty zapłaty kosztów

(art. 64f u.p.e.a.). Daleko idące sformalizowanie problematyki kosztów egzekucyjnych oraz wyłączenie w tym zakresie swobody organu egzekucyjnego mają bez wątpienia chronić interesy zobowiązanego, a co za tym idzie – wzmacniają jego pozycję w toku prowadzonego postępowania. Zobowiązany ma więc prawo oczekiwać prawidłowego rozliczenia kosztów egzekucyjnych, przy czym prawo to zostało zabezpieczone możliwością żądania wydania w tej sprawie postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a. wniosek ów należy złożyć w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w art. 64c § 6a u.p.e.a.

W art. 64c § 6a pkt 1 u.p.e.a. – w brzmieniu sprzed 20 lutego 2020 r., tj. mającym zastosowanie w sprawie - ustawodawca przyjął, że organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie

6 miesięcy od dnia:

a) wyegzekwowania wykonania obowiązku, a w przypadku wyegzekwowania obowiązku w egzekucji z nieruchomości - od dnia, w którym postanowienie

o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne,

b) w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne.

Zatem rozpoczęcie biegu terminu na złożenie wniosku o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych ustawodawca powiązał z dniem wyegzekwowania wykonania obowiązku bądź też z dniem, w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne. Ponadto, jeżeli wykonanie obowiązku zostanie wyegzekwowane w egzekucji z nieruchomości, będzie to dzień, w którym ostateczne stało się postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wyegzekwowanie wykonania obowiązku może zaistnieć jedynie w wyniku przymusowych czynności organu egzekucyjnego przeprowadzonych w postępowaniu egzekucyjnym. Egzekucja nie może być prowadzona poza postępowaniem egzekucyjnym. Natomiast zapłata należności objętych tytułami wykonawczymi dobrowolnie – chociażby w ramach realizacji układu ratalnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – stanowi przykład wygaśnięcia obowiązku i organ kończy postępowanie egzekucyjne umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Natomiast w sytuacji, gdy obowiązek został wyegzekwowany, nie wydaje się postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3026/21). NSA zaznaczył, że nie można także tracić z pola widzenia tego, że na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na skutek rozłożenia na raty spłaty należności. Ponadto, nie można kwalifikować skutków zawarcia umowy stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm., zwanej dalej: "u.s.u.s.") w zakresie należność jako istniejących zaległości. Zawarcie układu ratalnego oznacza, w świetle regulacji § 2 art. 29 u.s.u.s., że należności z tytułu składek nie są traktowane w okresie wykonywania układu jako zaległości. Nie można ich przymusowo egzekwować.

Należy podzielić pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego, że konstrukcja

art. 64c § 6a pkt 1 lit. a u.p.e.a. nie budzi wątpliwości, jest zupełna i uniemożliwia powstanie sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zakończy się w inny sposób niż wyegzekwowanie wykonania obowiązku bądź umorzenie postępowania, np. na skutek wykonania tzw. układu ratalnego.

W świetle powyższych rozważań na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przez organy art. 64c § 6a pkt 1 lit. a u.p.e.a. we wskazanym powyżej zakresie poprzez jego błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy. Za częściowo wadliwy należy uznać zarzut naruszenia art. 64c § 6a pkt 1b u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie

w sytuacji, gdy przepis ten ustanawia alternatywny sposób liczenia 6 miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wydanie zawiadomienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych w przypadku, gdy zostało wydane postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności błędny jest pogląd, że w pkt 1b art. 64c § 6a przewidziano, zamienny sposób liczenia terminu do złożenia wniosku

o wydanie zawiadomienia. Jeżeli ziści się przesłanka wyegzekwowania wykonania zobowiązania, to termin rozpoczyna swój bieg od dnia wyegzekwowania zobowiązania. Nie ma wówczas podstaw do umorzenia wykonanej egzekucji. W art. 59 u.p.e.a. nie przewidziano takiej podstawy. Zatem nie może rozpocząć się bieg terminu z pkt. 1 lit. b. Jeżeli nie dojdzie do wyegzekwowania wykonania obowiązku a zostanie umorzone postępowanie egzekucyjne, to rozpocznie swój bieg termin z art. 64c § 6a pkt 1 lit. b. u.p.e.a.

Organy egzekucyjne w wyniku wadliwej wykładni art. 64c § 6a pkt 1 lit. a u.p.e.a. nie zbadały zaistnienia przesłanek z art. art. 64c § 6a pkt 1 lit. b u.p.e.a. Ponadto ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ

na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających

do zastosowania tego przepisu. Błąd wykładni powyższych przepisów prawa materialnego zaowocował także tym, że organ nie rozważył wszechstronnie przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 61a k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ egzekucyjny uwzględni zaprezentowana powyżej wykładnię prawa materialnego (art. 64c § 6a pkt 1 lit. a i lit. b u.p.e.a.)

w brzmieniu sprzed 20 lutego 2020 r., a następnie rozważy czy zaistniały przesłanki dopuszczalności zastosowania art. 61a k.p.a., na mocy którego organ odmawia wszczęcia postepowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji jak i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzekł

na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł z tytułu opłaty za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą spółkę w postępowaniu przed sądem administracyjnym

I instancji (pkt II sentencji wyroku).