- art. 124 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 - K.p.a.), art. 18 u.p.e.a. ze względu na brak należytego, merytorycznego ustosunkowania się do konkretnych zarzutów spółki dotyczących wadliwości tytułu wykonawczego oraz rozbieżności między jego treścią a rzeczywistym zakresem prowadzonej egzekucji.
W następstwie formułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu wraz z postanowieniem organu I instancji z [...] stycznia 2026 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków zawartych w skardze spółka wykazywała, że art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania formalnej poprawności tytułu wykonawczego z punktu widzenia art. 27 § 1 u.p.e.a. - z urzędu i na każdym etapie postępowania egzekucyjnego.
Egzekucja oparta na nieprawidłowym tytule wykonawczym jest nielegalna. Z kolei zastosowanie środka egzekucyjnego w ramach nielegalnej egzekucji stanowi naruszenie ustawy w rozumieniu art. 54 § 1 u.p.e.a.
Zdaniem spółki, "Teza organów obu instancji, że zarzuty formalne dotyczące tytułu wykonawczego są objęte wyłącznie trybem z art. 33 u.p.e.a., prowadzi do paradoksu: skoro organ egzekucyjny ma ustawowy obowiązek zbadania tytułu z urzędu i odmowy przystąpienia do egzekucji w razie stwierdzenia braków, to brak realizacji tego obowiązku jest wadą czynności egzekucyjnej, a nie jedynie kwestią do rozstrzygnięcia przez wierzyciela w trybie zarzutów. Gdyby przyjąć stanowisko organów, art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. byłby przepisem martwym - organ egzekucyjny mógłby bowiem zawsze stwierdzić, że kwestia formalnej poprawności tytułu nie podlega jego kontroli w postępowaniu skargowym, a zobowiązany powinien skierować zarzuty do wierzyciela. Taka wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i jego celem, którym jest zapewnienie, że egzekucja będzie prowadzona wyłącznie na podstawie tytułów spełniających ustawowe wymogi formalne."
Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej nie obejmują formalnej poprawności tytułu wykonawczego jako dokumentu. Jest to przedmiot oceny dokonywanej w trybie 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a., który mieści się w zakresie skargi na czynności egzekucyjne unormowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a.
Spółka motywowała, że "Tytuł wykonawczy doręczony Spółce nie zawierał wskazania, z jakiej ustawy wynika obowiązek, nie identyfikował aktu, z którego obowiązek wynikał, ani nie zawierał daty wydania orzeczenia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu."
W konsekwencji spółka nie wie, czy taki obowiązek w ogóle istnieje, czy organ egzekucyjny powinien był przystąpić do egzekucji.
Co więcej, zgodnie z rozporządzeniem z [...] marca 2024 r. formularz tytułu wykonawczego powinien zawierać tabele oznaczone literami A, B i C. Brak tych tabel w tytule wykonawczym doręczonym spółce oznacza, że nie spełniał wymogów z art. 26 § 1 u.p.e.a.
Według spółki, "Organ odwoławczy pomylił zatem dwa różne dokumenty: tytuł wykonawczy (którego wzór określa rozporządzenie z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych) oraz zawiadomienie o zajęciu (którego wzór określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych, Dz.U. poz. 1519). Pomyłka ta świadczy o braku rzetelnej analizy zarzutów skarżącej."
W dalszej kolejności spółka motywowała, że obowiązek zapłaty odsetek został określony odmiennie w zawiadomieniu o zajęciu rachunku bankowego w porównaniu z tytułem wykonawczym. Jeżeli organ egzekucyjny w zawiadomieniu o zajęciu wskazał odsetki obliczone według innej stawki lub od innego terminu niż wynika to z tytułu wykonawczego, wówczas egzekucja została przeprowadzona niezgodnie z treścią tytułu wykonawczego, z naruszeniem ustawy w rozumieniu art. 54 § 1 u.p.e.a.
W ocenie spółki, organy nie odniosły się do merytorycznej zgodności zakresu egzekucji z treścią tytułu wykonawczego.
Ponadto organ I instancji wymienił jako naruszony przez spółkę art. 25 § 1 u.p.e.a., natomiast organ art. 26 § 1 u.p.e.a., co dowodzi, że żaden z organów nie dokonał rzetelnej i pogłębionej analizy prawnej.
Gdyby organ egzekucyjny był bezwarunkowo zobligowany do wszczęcia egzekucji na zlecenie wierzyciela, ustawowy obowiązek badania dopuszczalności takiego wszczęcia byłby fikcją. Spółka ponownie nawiązała do art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
Jeżeli organ egzekucyjny uznał, że zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego nie podlegają badaniu w postępowaniu skargowym, to nie powinien był w ogóle wypowiadać się co do tego, czy tytuł spełnia wymogi ustawowe. Jeżeli zaś organ egzekucyjny wypowiedział się w tej kwestii - stwierdzając, że tytuł jest formalnie poprawny - to konsekwentnie powinien był odnieść się merytorycznie do konkretnych braków wskazanych przez spółkę, a nie ograniczać się do ogólnego stwierdzenia, że tytuł spełnia wymogi ustawowe.
W przekonaniu spółki, organ pomylił dwa różne rozporządzenia: rozporządzenie z 19 marca 2024 r. oraz rozporządzenie Ministra Finansów 21 grudnia 2012 w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U.2012.1519).
Spółka zaznaczyła, że kwestionowała nie zasadność ani wymagalność obowiązku (co rzeczywiście podlega trybowi z art. 33 u.p.e.a.), lecz formalną poprawność tytułu wykonawczego, która jest elementem badania dopuszczalności egzekucji przez organ egzekucyjny, dokonywanego z urzędu na podstawie art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Zarzuty formalnoprawne dotyczące tytułu wykonawczego jako podstawy czynności egzekucyjnych nie są tożsame z zarzutami kwestionującymi zasadność obowiązku i dlatego mieszczą się w zakresie kontroli dokonywanej w trybie art. 54 u.p.e.a.
Zarzuty spółki w sprawie egzekucji administracyjnej zostały oddalone przez wierzyciela postanowieniem z [...] stycznia 2026 r. Jednak spółka miała prawo - i obowiązek procesowy - skorzystać z obu środków ochrony prawnej, ponieważ dotyczą one różnych aspektów egzekucji. Natomiast przy przyjęciu stanowiska organów, formalna poprawność tytułu wykonawczego nie podlegałaby żadnej kontroli, co jest sprzeczne z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
W podsumowaniu, zdaniem spółki, "organ błędnie uznał, że zarzuty dotyczące formalnej poprawności tytułu wykonawczego nie są zarzutami formalnoprawymi odnoszącymi się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego. Tymczasem badanie czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a., jest ustawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, wykonywanym z urzędu na podstawie art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. - a zatem mieści się w zakresie kontroli dokonywanej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a."
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie organu jest zgodne z prawem.
Spór spółki z organem skupił się na przedmiotowym zakresie środka zaskarżenia w postaci skargi na czynności egzekucyjne.
Zdaniem spółki, organ miał obowiązek zweryfikować prawidłowość tytułu wykonawczego, a tym samym legalność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bo czynności egzekucyjne mogą być zasadnie podejmowane tylko w legalnie wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.
Z kolei według organu, skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem zaskarżenia, który pozwala organowi sprawdzić wyłącznie sposób zastosowania konkretnej czynności egzekucyjnej objętej takim środkiem, czy odpowiadał wzorcom ustawowym. W tym przypadku spółka nie godziła się z zajęciem wierzytelności z rachunków bankowych.
W ocenie sądu, w tak zarysowanym sporze stanowisko organu należało zaakceptować z punktu widzenia prawa.
W myśl art. 54 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:
1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;
2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej (§ 1).
Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (§ 2).
Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (§ 3).
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym:
1) oddala skargę na czynność egzekucyjną;
2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną:
a) w całości,
b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę (§ 4).
Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie (§ 5).
W przypadku uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną organ egzekucyjny:
1) uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części;
2) usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej (§ 6).
Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny lub organ sprawujący nadzór może z urzędu wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne (§ 7).
Przy czym w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. czynności egzekucyjne zostały zdefiniowane jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.
Zatem wprost zgodnie z treścią art. 54 § 1 u.p.e.a. przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne nie może być ani treść tytułu wykonawczego (ewentualne luki czy błędy w treści tytułu wykonawczego), ani zgodność z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast przesłanka naruszenie ustawy zawarta w art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczy wyłącznie ustawowych warunków przeprowadzenia konkretnej czynności egzekucyjnej.
Ponadto art. 54 § 2 u.p.e.a. jednoznacznie stanowi, że skarga na czynności egzekucyjne określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że w postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W postępowaniu dotyczącym skargi na czynność egzekucyjną niedopuszczalne jest podnoszenie i rozpatrywanie argumentacji w zakresie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (por. przykładowo orzeczenia sygn.: III FSK 60/25, III FSK 405/25 dostępne w systemie elektronicznym LEX).
W realiach analizowanej sprawy spółka w skardze na czynności egzekucyjne nawiązała do art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i wykazywała luki w treści tytułu wykonawczego, zarzuciła wystawienie tytułu wykonawczego na nieaktualnym urzędowym formularzu, "brak korelacji pomiędzy tytułem egzekucyjnym a zakresem prowadzonej egzekucji.
Zdaniem spółki, "zakres prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest odmienny od treści tytułu wykonawczego w zakresie wskazania początkowej daty biegu terminu. W tytule wykonawczym bieg daty od której nalicza się odsetki następuje w kolejnych miesiącach począwszy od [...] lutego 2022 roku. Postępowanie egzekucyjne w zakresie wszystkich kwot wskazanych jako należność główna określa jeden termin płatności w stosunku co do każdej należności ma dzień [...] stycznia 2020 roku. Różna jest również kwota wskazana jako należność główna wynikająca z wysokości odsetek na dzień wystawienia tytułu wykonawczego w ramach z zakresu prowadzenia postępowania egzekucyjnego treści tytułu wykonawczego."
W świetle omówionego wyżej stanu prawnego argumentacja spółki dotycząca art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. pozostawała poza granicami środka zaskarżenia w postaci skargi na czynności egzekucyjne unormowanej w art. 54 § 1 - § 7 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.
Następnie według art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.
Zatem, wbrew stanowisku spółki, art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wprost zgodnie z ich treścią nie kształtują ustawowych warunków dokonania czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, a tylko te ustawowe warunki podlegają weryfikacji w ramach skargi na czynności egzekucyjne.
Jedyny argument spółki, który nawiązywał do zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, dotyczył sposobu określenia odsetek w zawiadomieniach o zajęciach skierowanych do banków. Jednak również w tym zakresie stanowisko spółki nie jest trafne. Spółka bowiem błędnie odczytała treść zawiadomień o zajęciach wierzytelności z rachunków bankowych.
W rubryce opisanej jako zakres dat/termin płatności zostały określone kolejne lata podatkowe od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r., od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r., od [...] stycznia 2023 r. do [...] grudnia 2023 r., od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. i od [...] stycznia 2025 r. do [...] grudnia 2025 r. Następnie, po ujęciu odpowiedniego roku podatkowego, każdorazowo został wymieniony termin płatności podatku. Odsetki podlegały naliczeniu od dnia następującego po terminie płatności. Z kolei różnice w wysokości odsetek między tytułem wykonawczym a zawiadomieniami o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych wynikały z upływu czasu (tytuł wykonawczy z [...] grudnia 2025 r., zawiadomienia o zajęciu z 17 i [...] grudnia 2025 r.).
Wobec tego spółka nie wykazała, aby zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych miały objąć kwoty nienależne z tytułu odsetek. Trzeba też zauważyć, że to na spółce - co do zasady - spoczywał ustawowy obowiązek naliczania odsetek od zaległości podatkowych, a składając skargę na czynności egzekucyjne ustawowy obowiązek wykazania, na czym konkretnie miał polegać ewentualny błąd organu egzekucyjnego. W złożonej skardze na czynności egzekucyjne tak się nie stało.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli legalności sąd ocenia, że żaden z argumentów spółki przedstawionych w skardze na czynności egzekucyjne, a następnie w skardze do sądu nie podważał legalności zajęcia przez organ egzekucyjny wierzytelności spółki z rachunków bankowych.
Zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych jest czynnością egzekucyjną - środkiem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 2, pkt 12a u.p.e.a. Sposób przeprowadzenia takiej czynności został opisany przez ustawodawcę w art. 80 u.p.e.a. Spółka w treści skargi na czynności egzekucyjne w żaden sposób nie odniosła się ani do art. 1a pkt 2, pkt 12a, ani do art. 80 u.p.e.a., które były podstawą prawną zajęcia jej wierzytelności z rachunków bankowych.
W konsekwencji spółka nie podważyła zgodności z prawem sposobu zastosowania przez organ egzekucyjny omawianych czynności egzekucyjnych w rozumieniu przesłanki wymienionej w art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., biorąc pod uwagę ustawowy zakres przedmiotowy instytucji skargi na czynności egzekucyjne oraz związanie treścią skargi na czynności egzekucyjne mocą art. 54 § 2 u.p.e.a. (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 764/22, I GSK 346/21, I GSK 216/21 dostępne w systemie elektronicznym LEX).
Ponownie należy podkreślić, że czym innym jest zgodność z ustawą konkretnych czynności egzekucyjnych w rozumieniu art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a czym innym wystawienie tytułu wykonawczego, wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, do których nie można zasadnie odnosić tej regulacji prawnej.
Wbrew przekonaniu spółki, wystawienie tytułu wykonawczego, wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego mogą być objęte weryfikacją w ramach instytucji prawnych przewidzianych przez ustawodawcę w u.p.e.a., tyle że nie w trybie skargi na czynności egzekucyjne.
Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.).
.