Mając na uwadze powołane powyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie strona uzupełniła zarzuty skargi podnosząc jako nowy argument kwestię braku zawiadomienia w formie pisemnej oraz akcentując, że problem ten został już rozstrzygany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny w ten sposób, że naklejka na pojemniku na odpady nie może być formalnym zawiadomieniem o braku selektywnej zbiórki odpadów. Strona zaprzeczyła temu, aby zarządca otrzymał e-maila z powiadomieniem, o którym mowa w protokole o stwierdzonych nieprawidłowościach w gromadzeniu odpadów. Nikt z pracowników spółki zarządzającej takiego e-maila nie odnalazł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że – zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku tej kontroli decyzja może zostać uchylona, w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie naruszenia prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym ograniczenie to nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Właściciele nieruchomości zapewniają zaś utrzymanie czystości i porządku m.in. poprzez selektywną zbiórkę odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Do ponoszenia tych opłat są obowiązani właściciele nieruchomości (art. 6h u.c.p.g.), a obowiązek ten powstaje z dniem zamieszkania pierwszego mieszkańca (art. 6i ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6m ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). W przypadku gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). Deklarację dotyczącą wysokości opłaty należy złożyć w ciągu 14 dni od daty zaistnienia jednego z tych zdarzeń (art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g.). Metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłat określa rada gminy w drodze uchwały (art. 6k ust. 1 u.c.p.g.). Rada gminy określa stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy za odbiór odpadów gromadzonych selektywnie (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.). Na podstawie tej informacji organ wykonawczy gminy z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu lub miesiącach, w których nie dopełniono obowiązku ich selektywnej zbiórki (art. 6ka ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g.). Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, natomiast w razie przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi — zarządowi tego związku, w odniesieniu do opłat stanowiących jego dochód.
Skoro postępowanie dotyczące niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych kończy się decyzją administracyjną, to - na mocy ww. art. 6q ust. 1 u.c.p.g. - mają do niego zastosowanie zasady ogólne postępowania podatkowego. W szczególności, zgodnie z art. 120 o.p., organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.). Z art. 122 o.p. wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Ponadto organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 124 o.p.). W myśl art. 125 § 1 o.p. organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 126 § 1 o.p. sprawy podatkowe załatwiane są na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu podatkowego ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Według art. 180 § 1 o.p. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 187 § 1 o.p. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 191 o.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, zgodnie z art. 197 § 1 o.p., w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ podatkowy może powołać na biegłego osobę dysponującą takimi wiadomościami w celu wydania opinii. Postępowanie podatkowe powinno kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, która, zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 o.p., zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności; natomiast uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 o.p.).
Następnie należy wskazać, że powołany art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. (zgodnie zaś z art. 4a ust. 3 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do przepisów wydanych na podstawie ust. 1). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. poz. 906) selektywnie zbiera się papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W myśl § 3 rozporządzenia frakcje odpadów, o których mowa w § 1, zbiera się w pojemnikach lub workach, o których mowa w § 2, w sposób chroniący odpady przed pogorszeniem ich jakości.
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że w ww. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. sprecyzowano przesłanki formalne i materialne warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, z zastosowaniem stawki opłaty podwyższonej. Pierwsza ma charakter formalny, tj. powiadomienie przez przedsiębiorstwo o zaistniałym zdarzeniu zarówno wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i właściciela nieruchomości. Druga ma charakter materialny i polega na stwierdzeniu przez organ w przeprowadzonym postępowaniu braku dopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Jak już wskazano, powiadomienie musi zostać przekazane zarówno organowi, jak i właścicielowi nieruchomości. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu, a tego fragmentu nie można ignorować. Sąd przyjął zatem, kierując się wykładnią literalną, że warunkiem wszczęcia przez organ (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., a następnie wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., jest – między innymi – powiadomienie przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak takiego powiadomienia uniemożliwia podjęcie działań określonych w tych przepisach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2022 r., III FSK 805/22 – orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA): orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka formalna wszczęcia wobec Wspólnoty postępowania mającego na celu określenie należnej od niej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w podwyższonej wysokości. Z materiału dowodowego nie wynika, aby strona została powiadomiona o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W szczególności, naklejka na pojemniku na odpady nie może być uznana za powiadomienie w rozumieniu ustawy. Podkreślenia wymaga, że obowiązek i forma zawiadomienia zobowiązanego o dostrzeżonych nieprawidłowościach w podobnych stanach faktycznych były już wielokrotnie oceniane przez sądy administracyjne, których stanowisko w tym zakresie jest jednolite i podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Trudno uznać, że osoba prowadząca sprawy osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej otrzymała powiadomienie, jeżeli nie zostało ono doręczone, lecz jedynie umieszczone w formie naklejki na pojemniku na odpady. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że art. 6ka u.c.p.g. nie reguluje, w jaki sposób przedsiębiorca ma dokonać powiadomienia właściciela nieruchomości. Jednak uznać należy, że skoro ustawowym obowiązkiem podmiotu odbierającego odpady komunalne jest powiadomienie właściciela nieruchomości i organu podatkowego, a organ ten na podstawie powiadomienia może wszcząć postępowanie podatkowe, to powiadomienie kierowane przez podmiot odbierający odpady komunalne powinno pod względem formy odpowiadać wymogom wynikającym z obowiązującej w postępowaniu podatkowym zasady pisemności (art. 126 § 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Jeżeli bowiem powiadomienie może być faktyczną podstawą prowadzenia postępowania podatkowego, to powinno spełniać przynajmniej minimalne standardy formalne wynikające z procedury podatkowej. Jednocześnie, skoro ustawodawca nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek powiadomienia organu podatkowego i właściciela nieruchomości, to brak jest podstaw do rozróżniania formy tego powiadomienia w zależności od tego, do kogo jest kierowane. Zachowanie pisemnej formy powiadomienia kierowanego do właściciela nieruchomości służy przy tym zapewnieniu stronie prawa do udziału w każdej fazie postępowania podatkowego, wynikającego z art. 123 § 1 o.p. (tu: jeszcze w fazie bezpośrednio poprzedzającej jego wszczęcie), a także pozwala ustalić, czy powiadomienie zostało skutecznie doręczone. Zdaniem Sądu inne formy powiadomienia (np. umieszczenie naklejki na pojemniku na odpady) nie zapewniają zachowania przywołanych standardów proceduralnych. W tym zakresie nie można bez zastrzeżeń zaakceptować poglądu, że dopuszczalne jest przekazanie informacji o przejęciu odpadów jako niesegregowanych w każdej formie, która zapewnia zapoznanie się z tą informacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 września 2023 r., I SA/Gd 640/23). Dotyczy to w szczególności właściciela nieruchomości niebędącego osobą fizyczną: zastosowanie naklejek zamiast pisemnego powiadomienia może wywołać wątpliwości, czy i kiedy informacja dotarła do organu tej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej właściwych do zapoznania się z jej treścią. Forma pisemna eliminuje takie wątpliwości i sprzyja zachowaniu prawa strony do udziału w dalszych czynnościach organu podatkowego, których podjęcie zapowiada powiadomienie otrzymane od podmiotu odbierającego odpady.
Podkreślenia wymaga, że stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw do twierdzenia, iż obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. może zostać spełniony przez umieszczenie naklejek informacyjnych na pojemnikach, zostało zaaprobowane również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 12 sierpnia 2025 r., III FSK 35/25; z 17 lipca 2025 r., III FSK 52/25; z 10 lipca 2025 r., III FSK 34/25 i III FSK 59/25; z 19 maja 2025 r., III FSK 1368/24; z 28 lutego 2025 r., III FSK 1173/24; z 30 października 2024 r., III FSK 805/23).
Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma zatytułowanego "Protokół nr 261/S2/03/2025" wynika wprawdzie, że oprócz naklejki na pojemniku skierowano "e-mail" do zarządcy, jednak w aktach sprawy nie ma żadnych dodatkowych informacji na temat formy tego powiadomienia, jego treści oraz potwierdzenia jego nadania lub otrzymania – tj. nie ma w nich dowodów (w postaci np. wydruków) przedstawionych przez podmiot odbierający odpady, który miał takie powiadomienia wysłać. Należy zaznaczyć, że zarządca Wspólnoty zaprzeczył przed Sądem temu, aby otrzymał e-maila z powiadomieniem – pracownicy spółki zarządzającej takiego e-maila nie odnaleźli. Na podstawie akt sprawy nie można zatem ocenić, czy opisany w protokole "mail do zarządcy" został w istocie skierowany do wskazanego adresata, a jeżeli tak, to czy spełniał warunki określone w art. 126 § 1 o.p. dla pisma utrwalonego w postaci elektronicznej i czy został doręczony.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest pisemnego powiadomienia i dowodu na jego doręczenie stronie przez podmiot odbierający odpady komunalne, co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 165 § 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 oraz art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., albowiem orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie (tak w tożsamym stanie faktycznym adekwatne w omawianej kwestii wywody w uzasadnieniach prawomocnych wyroków tutejszego Sądu z 31 stycznia 2024 r., I SA/Wr 327/23 i I SA/Wr 328/23 oraz w wyroku z 16 października 2025 r., I SA/Wr 247/25, pozytywnie ocenionego przez NSA w wyroku z 6 sierpnia 2026 r., III FSK 269/26; zob. także wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2024 r., III SA/Wa 990/24 i oceniający go pozytywnie wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., III FSK 59/25). W ocenie Sądu strona musi mieć zapewnioną realną możliwość zapoznania się z takim powiadomieniem. Nie można uzależniać tej kwestii od tego, czy członek organu podmiotu uprawnionego do prowadzenia spraw Wspólnoty odnajdzie naklejkę na pojemniku na odpady. Natomiast w aktach nie ma dowodów pozwalających na ocenę powiadomienia, które miało zostać dokonane w formie elektronicznej, nie wynika z nich również, aby taka ocena została poczyniona przez organ I instancji przed wszczęciem postępowania w sprawie, ani w jego toku. To zagadnienie zostało również przemilczane przez organ odwoławczy. Tymczasem kwestia zawiadomienia powinna być udokumentowana tak, aby nie było wątpliwości co do dokonania tej czynności.
Co więcej, z akt sprawy nie wynika, że podmiot odbierający odpady w stosownej formie powiadomił organ podatkowy o odebraniu odpadów jako zmieszanych. Wprawdzie sam fakt powiadomienia organu wydaje się oczywisty, skoro ten wszczął postępowanie, a akta sprawy zawierają kopię protokołu i wzór naklejki, ale nie wynika z nich, aby załączone zostały do jakiegokolwiek dokumentu przewodniego. Nie sposób więc ustalić, jak znalazły się w posiadaniu organu. Ponadto pismo zatytułowane "Protokół nr 261/S2/03/2025" wprawdzie wskazuje imię i nazwisko osoby je sporządzającej, ale nie zostało podpisane.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Sąd uchylił decyzje wydane w obu instancjach, jako dotknięte tymi samymi wadami w postaci naruszenia norm prawa procesowego o potencjalnie istotnym wpływie na wynik sprawy oraz omówionej wyżej niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy.
Rolą organów administracji w dalszym postępowaniu będzie przeprowadzenie niewadliwego postępowania podatkowego z uwzględnieniem rozważań i stanowiska prawnego wyrażonych przez Sąd w niniejszej sprawie. W szczególności organy będą zobowiązane ustalić, czy zachodziły podstawy formalne do wszczęcia postępowania podatkowego.
Z uwagi na powyższe, a także na to, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego wykraczałoby poza te ramy.
W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł również w pkt. II sentencji wyroku o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujących uiszczony wpis sądowy.