o którym mowa w art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z zm., dalej: O.p.) wprawdzie mylnie skierowane do Organu I instancji (zamiast do SKO w S.), jednakże z treści ww. pisma wynika,
że Skarżący jest niezadowolony z niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym i żąda podjęcia czynności w ciągu dwóch tygodni. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sprawach skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu ani czy strona otrzymała odpowiedź. Treść pisma z [...] stycznia 2025 r. zatytułowanego "Przedsądowe żądanie do wypłaty renty tymczasowej" nie budzi wątpliwości Sądu i umożliwia identyfikację sprawy, której dotyczy oraz potraktowanie pisma jako ponaglenia. Błędne skierowanie ww. pisma oraz zatytułowanie nie może powodować uznania ponaglenia za bezskuteczne. Warunkiem formalnym skargi
jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.
Przypomnieć trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym.
Z kolei przewlekłość postępowania organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.
W tej sprawie skarga strony dotyczy przewlekłości postępowania Burmistrza Miasta w sprawie podatku od nieruchomości za 2022 r. To oznacza,
że jej celem określonym w art. 149 P.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych
w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu
do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu
do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto do stwierdzenia, że organ ewentualnie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności
czy przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała
NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19; postanowienie NSA z 9 września 2020 r.,
II OSK 3732/18 oraz z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). Zapatrywanie to wynika wprost
z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a.
Dodać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje
m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej
nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie (wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie), w określonym przez prawo terminie.
Rozpoznawana sprawa – jak wyżej wskazano - dotyczy skargi na przewlekłe postępowanie organu w sprawie podatku od nieruchomości za 2022 r., którego przebieg, co wynika z akt sprawy i co jest bezsporne był następujący:
1) decyzją z [...] marca 2022 r. Burmistrz Miasta, ustalił Skarżącemu wysokość podatku od nieruchomości za 2022 r. na kwotę [...] zł;
2) decyzją z [...] sierpnia 2022 r. SKO w S., wskutek wniesionego odwołania przez Skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji;
3) WSA w Szczecinie wyrokiem z 10 stycznia 2024 r., I SA/Sz 795/22, wskutek wniesionej przez Skarżącego skargi, uchylił decyzję SKO w S. z [...] sierpnia 2022 r.
wraz z decyzją Burmistrza Miasta z [...] marca 2022 r.; wyrok uprawomocnił się [...] kwietnia 2024 r.;
4) decyzją z [...] października 2024 r. Burmistrz Miasta, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy i wykonania zaleceń Sądu zawartych w ww. wyroku, ustalił Skarżącemu wysokość podatku od nieruchomości za 2022 r. na kwotę [...] zł;
5) decyzją z [...] stycznia 2025 r. SKO w S., po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] października 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Zdaniem Skarżącego, jak wywodzi w skardze na przewlekłość w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 2022 r., Organ I instancji prowadził postępowanie w ww. sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie prowadził postępowania dość szybko i wnikliwie (czym naruszył art. 125 O.p.) oraz nie zakończył go niezwłocznie – jak twierdzi Skarżący – w więc wydaniem w terminie określonym w art. 139 O.p., stosownej decyzji.
Zatem istota i skutek skargi w tym zakresie, jak tego domaga się Skarżący, polega
na tym, że Sąd uwzględniając taką skargę, zobligowany jest zobowiązać organ
do załatwienia sprawy poprzez wydanie w określonym terminie stosownego aktu administracyjnego wynikającego z przepisów prawa oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Skarga na przewlekłość postępowania, jak wyżej wskazano, ze swej istoty, ma bowiem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Jednakże w tej sprawie – co należy podkreślić – skarga na przewlekłość została wniesiona [...] lutego 2025 r., zaś z opisanego wyżej przebiegu postępowania wynika,
że Organ I instancji do tego czasu wydał w sprawie dwie decyzje ustalające podatek
od nieruchomości za 2022 r. – z [...] marca 2022 r. i z [...] października 2024 r., przy tym obydwie zostały uchylone, odpowiednio - przez WSA w Szczecinie wyrokiem
z [...] stycznia 2024 r. i przez Organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2025 r.
Oznacza to, że skarga z [...] lutego 2025 r. na przewlekłość postępowania została wniesiona już po zakończeniu postępowania wydaniem ww. decyzji.
W ocenie Sądu, Skarżący sformułował w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy przez Organ I instancji w odniesieniu do całego przebiegu postępowania, wyżej opisanego, a więc również zakończonego wydaniem decyzji
z [...] marca 2022 r. i z [...] października 2024 r.
Tymczasem Skarżący mógł skarżyć przewlekłość postępowania do czasu, kiedy postępowanie to się toczyło. Po wydaniu decyzji przez Organ I instancji czy to z [...] marca 2022 r, czy też [...] października 2024 r. zarzut przewlekłego postępowania nie może zatem odnieść skutku. Zgodnie z ww. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powołanej uchwale wyjaśniono, że jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi,
to w takim wypadku zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć - ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe, nieistniejące w dniu jej wniesienia. Zatem
po zakończeniu postępowania administracyjnego skarga na przewlekłość staje
się niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na treść ww. uchwały, którą Sąd orzekający
w niniejszej sprawie jest związany na mocy art. 269 P.p.s.a., nie jest możliwe kontrolowanie postępowania i uwzględnienie przez Sąd skargi na przewlekłość postępowania, skoro akt lub czynność, do których dokonania Sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany. W takim przypadku niewątpliwie brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu, gdyż – jak zaakcentowano wyżej – skarga na przewlekłość postępowania może być złożona dopóty, dopóki toczy się jeszcze postępowanie administracyjne. Innymi słowy, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, stan przewlekłości postępowania, jeżeli przed wniesieniem skargi do sądu, postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji. W tym zakresie skarga jest niedopuszczalna.
W rozpoznawanej sprawie Sąd może natomiast skontrolować pod kątem stawianych zarzutów skargę o przewlekłość działania Organu I instancji, które miały miejsce w okresie od wydania przez SKO w S. decyzji kasatoryjnej z [...] stycznia 2025 r. przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji,
gdyż na dzień złożenia skargi z [...] lutego 2025 r. ponowne postępowanie Organu
I instancji nie zakończyło się.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji i granicach Sąd
nie stwierdził zarzucanego naruszenia art. 139 O.p., ani art. 125 O.p.
Wskazać należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. Wobec braku legalnej definicji tego pojęcia jego wykładnia dokonywana
jest w orzecznictwie sądowym oraz literaturze prawniczej.
Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy zatem rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przy czym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane
przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną
w świetle art. 125 O.p., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło
się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności
(w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z 12 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13).
W konsekwencji, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania, czyli czy zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Nie ocenia ich natomiast merytorycznie. Do przewlekłości postępowania dochodzi wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne
czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie
jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, sąd administracyjny bada czy podejmowane
przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest zatem,
przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze
i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Ocena ta musi opierać
się m. in. na przepisach dotyczących terminów załatwiania spraw, zawartych w rozdziale 4 działu IV Ordynacji podatkowej pod nazwą "Załatwianie spraw". Przepisy te poza tym, że mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, to mają też istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem podatkowym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie
z art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy
od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 139 § 2 O.p. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą
być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Stosownie
do art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek
o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Jak stanowi
art. 139 § 4 O.p. do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony
albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również
w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Bez wątpienia art. 140 O.p. powinien być odczytywany w powiązaniu z art. 121 O.p. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (§ 1), a organy podatkowe
w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania (§ 2).
Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Ocena charakteru danej sprawy musi być dokonywana w świetle
jej okoliczności faktycznych, gdyż nie każda sprawa musi być automatycznie kwalifikowana jako skomplikowana.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, sprawa ustalenia podatku
od nieruchomości Skarżącemu, z uwagi na przebieg postępowania, miała charakter skomplikowany, co potwierdza treść uzasadnienia ww. wyroku WSA w Szczecinie
z 10 stycznia 2024 r., I SA/Sz 795/22. Sprawa w szczególności wymagała przeprowadzenia dodatkowych dowodów i ich wszechstronnej oceny, w tym dowodów
z dokumentów, które Skarżący przedstawił na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zakres uchybień Organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego jak i koniecznych czynności i ich charakter potwierdza również uzasadnienie decyzji SKO w S. z [...] stycznia 2025 r. uchylającej decyzję Organu I instancji do ponownego rozpoznania i zlecające wykonanie zaleceń Sądu zawartych
w ww. wyroku, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że organ podatkowy
ma obowiązek podjąć wszelkie działania, zmierzające do dokładnego wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, co obliguje go do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych
do dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. zebrania i rozpatrzenia wszelkich dowodów koniecznych do wyjaśnienia sprawy. Zaniedbanie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również pobieżna jego ocena jest wadą postępowania
i stanowi podstawę uchylenia decyzji organu podatkowego. W ocenie Sądu, wydane przez organy podatkowe, ale i WSA w Szczecinie dotychczasowe rozstrzygnięcia
w zakresie podatku za 2022 r. niewątpliwie wydłużyły postępowanie w sprawie (które toczyło się od 2022 r.), jednakże ich celem jest prawidłowe ustalenie tzw. prawdy obiektywnej przez Organ I instancji i skutków prawnopodatkowych faktów. Uznać zatem należy, że indywidualny charakter tej sprawy determinował zastosowanie w niniejszej sprawie terminu co najmniej miesiąca na jej załatwienie przez Organ I instancji. Sprawa nie mogła zatem być załatwiona niezwłocznie, jak żądał tego Skarżący.
Wprawdzie z akt sprawy nie wynika data otrzymania przez Skarżącego, a także przez Burmistrza Miasta ww. kasatoryjnej decyzji SKO w S.
z [...] stycznia 2025 r., jednakże uwzględniając 30-dniowy termin na zaskarżenie tej decyzji SKO w S. do sądu administracyjnego oraz treść art. 234a O.p. i określony tamże termin zwrotu akt organowi pierwszej instancji, przyjąć należy (na korzyść Skarżącego), że Organ I instancji ww. decyzję SKO w S. z [...] stycznia 2025 r. wraz z aktami mógł otrzymać nie wcześniej niż [...] lutego 2025 r., co wynika z prostego zestawienia dat. W ocenie Sądu, oznacza to, że termin na załatwienie sprawy podatkowej za 2022 r. mógł rozpocząć się najwcześniej [...] lutego 2025 r. Zatem na dzień złożenia ponaglenia
z [...] stycznia 2025 r. podstawowy termin miesiąca załatwienia sprawy przez Organ I instancji jeszcze nie rozpoczął swojego biegu, zaś na dzień wniesienia skargi jeszcze
nie upłynął. W konsekwencji, na dzień wniesienia skargi na przewlekłość, co podlegało badaniu w niniejszej sprawie, termin ustawowego miesiąca na załatwienia sprawy
z tej oczywistej przyczyny nie mógł zostać przekroczony.
Wobec tego nie można zatem na dzień wniesienia skargi – mając na uwadze granice rozpoznawanej sprawy - przypisać Organowi I instancji przewlekłości postępowania, co wynika jednoznacznie z przedstawionej chronologii zdarzeń
oraz z charakteru i granic rozpoznawanej sprawy.
W takim przypadku niewątpliwie brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu.
W tym stanie rzeczy, Sąd za niezasadne uznał zarzuty Skarżącego podnoszone w skardze.
W rozpoznawanej sprawie nie można Organowi I instancji zarzucić działania opieszałego, niesprawnego lub podejmowania działań zbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy skoro na dzień wniesienia skargi termin do ponownego załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął.
Formułowane przez Skarżącego zarzuty sprowadzają się zasadniczo do polemiki ze stanowiskiem Organu I instancji i tym samym nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie zostały sformułowane, tak jak gdyby Sąd miał dokonać merytorycznej oceny całego dotychczasowego postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta. Tego typu kontroli Sąd nie mógł przeprowadzić, rozpoznając wyłącznie skargę na przewlekłość tego organu w dopuszczalnym w stanie sprawy zakresie. Okoliczność, że Skarżący
nie jest zadowolony ze sposobu załatwienia sprawy nie ma znaczenia dla oceny, czy organ administracji przewlekle prowadził postępowanie.
W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenia sądów administracyjnych, których sygnatury przywołano
w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.