Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w przypadku funkcjonalnego a nie wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia "nieruchomość" musi zachodzić dodatkowy warunek tożsamości podmiotowej - wszystkie nieruchomości muszą należeć do tych samych podmiotów (są przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów - tożsamość podmiotowa). Brak tożsamości podmiotowej wyklucza przyjęcie, że mamy do czynienia z jedną nieruchomością. Organ odwoławczy swoje stanowisko oparł przede wszystkim na uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z 20 lutego 2025 r., II SA/Bk 185/25. W konsekwencji przyjęto, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, mogą podlegać przekształceniu również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo) pod warunkiem jednak, że tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom)
W sprawie niniejszej przedmiotowa działka w ujęciu funkcjonalnym (aspekt użytkowy) spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Niemniej jednak z całą pewnością nie zachodzi aspekt prawny pojęcia nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym, tzn. działka nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów, co działki władnące (nieruchomości władnące posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste, z których wynika, że są przedmiotem współużytkowania wieczystego nie tylko Spółdzielni, ale także innych osób fizycznych). W związku z powyższym, wobec faktu braku tożsamości podmiotowej postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła Spółdzielnia i zarzuciła naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek, wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie należy utrzymywać w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierowało się Kolegium;
- art. 218 K.p.a., przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sporu;
- art. 80 K.p.a., przez pozostawianie przez organ poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę w zakresie tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie;
- art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 3 ustawy - Prawo spółdzielcze i art. 119 K.c. oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że fakt wyodrębnienia lokali mieszkalnych wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie na rzecz osób fizycznych w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, będącą przedmiotem wniosku stanowi o braku tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, co jednocześnie uniemożliwia zastosowanie wykładni funkcjonalnej ustawy podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, co oznacza, że spółdzielnia i jej członkowie nie stanowią w kontekście ustawy i wykładni funkcjonalnej podmiotów odrębnych, autonomicznych, a zatem, że istnieje pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa;
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy, poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że zaświadczenie nie powinno być wydane w sytuacji gdy przepisy ustawy umożliwiają w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym przez organ pierwszej instancji wydanie zaświadczenia nie tylko wnioskodawcy ale i pozostałym współużytkownikom wieczystym (współwłaścicielom).
Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca wniosła też o zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej do NSA przez Spółdzielnię od wyroku WSA z 20 lutego 2025 r., II SA/Bk 185/25 w sprawie ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie SKO w Łomży odmawiające skarżącej Spółdzielni wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z 23 lipca 2025 r. sąd odmówił zawieszenia niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż odmowa wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiła z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, który określa, jak należy rozumieć grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z 30 kwietnia 2025 r. nr WGN.6826.3.39.2024, odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w Ł., obręb Ł.. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], składającej się z działki nr [...] przekształciło się w prawo własności.
Istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje kwestia, czy wyżej opisana nieruchomość spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji uległa przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r., poz. 386 ze zm.; dalej jako ustawa), skoro nie ma posadowionych na niej budynków mieszkalnych, a grunt ten jest wyodrębniony geodezyjnie i ma odrębną księgę wieczystą.
W ocenie skarżącej Spółdzielni zostały spełnione wszystkie przesłanki do takiego przekształcenia, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest gruntem, który od początku jest nierozerwalnie związany z budynkami mieszkalnymi znajdującymi się na działkach sąsiednich, stanowiąc integralną część infrastruktury osiedlowej. Z kolei organy obu instancji uznały, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość nie spełnia warunków przekształcenia określonych w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z uwagi na odmienny stan prawny i właścicielski z nieruchomościami zabudowanymi na cele mieszkaniowe.
Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie zaświadczenia stanowią przepisy ww. ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy. I tak przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).
Zagadnienie, czy pod pojęciem nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe można rozumieć też grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający odrębna księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, było wielokrotnie rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jak dotąd nie zajął w tej materii jednolitego stanowiska. Niemniej jednak w najnowszym orzecznictwie, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (m.in. wyroki w sprawach: I OSK 413/22; I OSK 2323/21; I OSK 2352/20; I OSK 2381/20, I OSK 1791/20, I OSK 854/22, pub. CBOSA), podkreśla się, że skoro celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności, to pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy je rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością będzie zatem nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo).
W sprawie niniejszej stanowisko to jest także akceptowane przez organy. Nie jest w niej sporne to, że Spółdzielnia zwróciła się o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] w prawo własności. Działka ta stanowi mienie komunalne i jest oddana w użytkowanie wieczyste Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa działka powiązana jest funkcjonalnie z działkami nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, dla których wydano już wcześniej zaświadczenie o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej.
W ocenie sądu w sprawie niniejszej związek funkcjonalny pomiędzy działkami nie był w istocie kwestionowany przez organy i w świetle ustalonych okoliczności nie budzi wątpliwości. Organ pierwszej instancji a następnie i Kolegium odmawiając wydania zaświadczenia uznały natomiast, że pomiędzy ww. działkami nie zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż działki te posiadają odmienny stan prawny. Organy przyjęły, że grunt niezabudowany budynkiem mieszkalnym może podlegać przekształceniu w myśl ww. ustawy, jeżeli przysługuje temu samemu podmiotowi co grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi. Jak przyjęły organy, o ile działka o nr [...] stanowi własność komunalną i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, o tyle działki zabudowane budynkami mieszkalnymi stanowią współwłasność Spółdzielni oraz osób fizycznych na rzecz których wyodrębniono odrębną własności lokali. Stanowisko organów w tym zakresie zostało oparte przede wszystkim na stanowisku wyrażonym przez WSA w Białymstoku w wyroku z 20 lutego 2025 r. (II SA/Bk 185/25). Odnosząc się do tego wskazać należy, że wyrok ten prezentuje zbieżne stanowisko z wyrokiem wydany w sprawie II SA/Bk 395/23 z 25 lipca 2023 r. Wyrok II SA/Bk 395/23 jak również postanowienia organów obydwu instancji zostały uchylone przez NSA z 12 września 2025 r. I OSK 2625/23.
Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska, że dla przyjęcia funkcjonalnego rozumienia "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą niezbędną infrastrukturę, a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości powinno przysługiwać tym samym podmiotom. Podnieść bowiem należy, że różnice podmiotowe pomiędzy przedmiotową działką a działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wynika z realizacji zadań członków Spółdzielni w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności lokali skutkujących współwłasnością działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi (vide: art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - Dz.U. z 2024 r., poz. 558). Z regulacji tej wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa na pisemne żądanie członka lub osoby niebędącej członkiem spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jest obowiązana zawrzeć umowę przeniesienia własności lokalu. W ocenie sądu na realizację uprawnień Spółdzielni wynikających z ustawy przekształceniowej nie może wpływać wcześniejsza realizacja przez część członków Spółdzielni ich uprawnień do ustanowienia odrębnej własności lokali. Uprawnienia te wynikają z mocy ustawy i Spółdzielnia ma obowiązek ich realizacji, jeżeli zostały spełnione ustawowe warunki. W związku z powyższym stwierdzić należy, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy.
Z tego też względu w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie różnice podmiotowe pomiędzy działką nr [...], a działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wynikają wyłącznie z realizacji uprawnień członków Spółdzielni do ustanowienia odrębnej własności lokali skutkujących współwłasnością działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, to okoliczność ta nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 1 ust. 2 ustawy, w sytuacji istnienia bezspornego związku funkcjonalnego pomiędzy tymi nieruchomościami.
W konsekwencji wobec stwierdzenia, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy, sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Łomża na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 497 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.