Mając na uwadze fakt, że główną funkcją wyżej opisanej nieruchomości jest funkcja drogi i nie jest ona zabudowana domami mieszkalnymi lub budynkami mieszkalnymi oraz nie przylega do nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, brak jest, zdaniem organu I instancji, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A., stanowiącej wyżej opisaną działkę nr [...].
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili obrazę art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez uznanie, że nieruchomość drogowa będąca w użytkowaniu wieczystym nie może zostać przekształcona w prawo własności na podstawie tej ustawy; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowe ustalenie, że nieruchomość której dotyczy wniosek nie przylega do nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności - chociaż z uzasadnienia wynika, iż organ dokonał ustaleń przeciwnych; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym okoliczności, że w rozumieniu ustawy przekształceniowej, przesłanki przekształcenia spełnia również grunt niezabudowany, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo; naruszenie art. 5, art. 6 i art. 11 Kpa, albowiem organ nie przytoczył uzasadnienia postawionych wniosków przesądzających o odmowie uwzględnienia wniosku; naruszenie art. 8 Kpa poprzez postawienie wniosków kluczowych dla rozstrzygnięcia w sposób pozostający w całkowitej sprzeczności z przytoczonym uzasadnieniem prawnym.
W wyniku rozpoznania zażalenia, Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 grudia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie, skarżący zarzucili, podobnie jak w zażaleniu:
obrazę prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez uznanie, że nieruchomość spełniająca funkcję drogi, będąca w użytkowaniu wieczystym nie może zostać przekształcona w prawo własności na podstawie ww. ustawy,
naruszenie art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowe ustalenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek nie przylega do nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności - chociaż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał ustaleń przeciwnych. Główne podstawy rozstrzygnięcia są zatem sprzeczne z poczynionymi przez organ ustaleniami faktycznymi,
naruszenie art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym z pominięciem okoliczności, że w rozumieniu ustawy przekształceniowej, przesłanki przekształcenia spełnia również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczysta, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Wykładnia przepisów ustawy przekształceniowej i utrwalone orzecznictwo uzasadnia stanowisko, że organ nie mógł odmówić wydania decyzji na tej podstawie, że na nieruchomości objętej wnioskiem nie posadowiono budynków mieszkalnych.
Mając na względzie powyższe okoliczności, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S. przy ul. A., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0111 ha. Nieruchomość gruntowa użytkowana jest przez E. Ł. i R. Ł., a także przez T. W. i M. M. - w udziałach wynoszących po 1/2. Użytkowanie wieczyste na nieruchomości umożliwia wnioskodawcom dojazd do nieruchomości, w których zamieszkują. Nieruchomości te przylegają bezpośrednio do gruntu objętego wnioskiem, będącego w użytkowaniu wieczystym. Ponadto, nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi nie posiadają innego dojazdu do drogi publicznej, aniżeli poprzez działkę, której dotyczy wniosek wnioskodawców. Dodatkowo, droga będąca w użytkowaniu wieczystym pozwala na prawidłowe korzystanie z nieruchomości zabudowanej na cele mieszkalne ze względu na to, że na tej drodze posadowiona jest murowana wiata śmietnikowa. Zabudowa ta służy wyłączenie wnioskodawcom. Grunt ten jest ogrodzony, zabezpieczony bramą wjazdową i utwardzony kostką brukową. Na jego terenie posadzona została roślinność, a także wybudowana została wiata śmietnikowa.
Zdaniem skarżących, funkcja nieruchomości sama w sobie nie może stanowić o braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ drugiej instancji w całości pominął, że nieruchomość objęta wnioskiem ma na celu umożliwienie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych. Decydujące znaczenie powinno mieć funkcjonalne związanie z nieruchomością będącą w użytkowaniu wieczystym, a nie jej przeznaczenie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odmowa wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiła z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, który określa, jak należy rozumieć grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.
Skarżący zwrócili się o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności. Działka ta stanowi mienie komunalne Gminy Miasta S. i jest oddana w użytkowanie wieczyste skarżących. Działka ta stanowi drogę i, jak skarżący podnoszą, jest funkcjonalnie związana ze stanowiącymi ich własność zabudowanymi budynkami mieszkalnymi działkami: [...] (stanowiącej własność T. W. i M. M.) oraz [...] (stanowiącej własność E. Ł. i R. Ł.). Prawo własności tych działek skarżący nabyli w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zgodnie z decyzjami z dnia 5 czerwca 1998 r. znak GN-7224/98/191/MW oraz z dnia 4 kwietnia 2000 r. znak GN-7224/27/00/627/MW, na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
Organ stanął na stanowisku, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] stanowiącej drogę mogłoby ulec co do zasady przekształceniu w prawo własności na podstawie ustawy przekształceniowej wtedy, gdyby towarzyszyło jednoczesnemu przekształceniu na podstawie tej ustawy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanych budynkami mieszkalnymi działek nr [...] i [...]. Natomiast skoro na dzień 31 grudnia 2018 r. działki [...] i [..] nie były objęte użytkowaniem wieczystym, w związku z czym prawo to nie podlegało przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. na podstawie ustawy przekształceniowej, to przekształceniu takiemu nie podlegało również prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Sąd stanowiska tego nie podziela.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2), lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3).
Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą.
Należy wyjaśnić, że kwestia dotycząca wieczystoksięgowego bądź funkcjonalnego sposobu rozumienia pojęcia nieruchomości nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie. Jednakże w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo (zob. np. wyrok z 30 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 199/21 i przywołane tam orzecznictwo; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA, co w pełni aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Zdaniem NSA cechy takiego gruntu może spełniać np. droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną.
Oznacza to, że posadowienie na spornej działce drogi dojazdowej czy pozostałej infrastruktury technicznej umożliwiającej prawidłowe użytkowanie posadowionych na przyległych działkach budynków mieszkalnych stanowiących własność skarżących może przemawiać za uznaniem spornej nieruchomości za nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym podlegającą przepisom ustawy przekształceniowej.
Wbrew stanowisku organów, sam fakt, że zabudowane budynkami mieszkalnymi nieruchomości skarżących, na dzień 1 stycznia 2019 r. stanowiły przedmiot ich własności, a nie użytkowania wieczystego, w związku z czym ich status własnościowy nie podlegał zmianie na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej, nie stał na przeszkodzie przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki [...] w prawo własności na podstawie przepisów tej ustawy. Należy podkreślić, że prawo własności nieruchomości skarżących zabudowanych budynkami mieszkalnymi również powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, choć w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123 z 1997 r., poz. 781 z późn. zm.). W ocenie Sądu taka wykładnia omawianych przepisów służy celowi ustawy, którym jest umożliwienie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, prowadząc do ujednolicenia stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i nieruchomości zajętej pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Wyjaśnienia w ponownym postępowaniu wymaga natomiast to, czy po pierwsze, rzeczywiście istnieje ścisły związek funkcjonalny między działką [...] i nieruchomościami skarżących, oraz po drugie, czy nieruchomości te posiadają jednorodny status prawny, tj. prawo własności nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanej działki [...] przysługiwać będzie tym samym podmiotom, organy kwestii tych bowiem nie wyjaśniły, co było konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni przepisów ustawy przekształceniowej. Tożsamość podmiotowa przy związku funkcjonalnym pomiędzy działką zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym a działką umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z tego budynku przesądza o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki niezabudowanej.
W związku z powyższym odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła w niniejszej sprawie przedwcześnie, z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z 25 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 580 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżących adwokata (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.