W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., na wniosek organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu wymienionej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ani też nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca wysokość zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe, złożonej z działek oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...] obręb Z. o łącznej powierzchni 7585 m2, położonej w D. przy ul. [...], [...], [...].
Przekształcenie nastąpiło z dniem 1 stycznia 2019 r. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 6, zwana dalej również ustawą z 20 lipca 2018 r.), co potwierdza znajdujące się w aktach zaświadczenie Prezydenta Miasta D. z dnia 29 maja 2019 r. Zgodnie z art. 4 ust. 4 wymienionej ustawy, w zaświadczeniu tym zostało potwierdzone przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zawarta została informacja o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie jej wnoszenia. Następnie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie o waloryzacji przedmiotowej opłaty, ustalając kwotę należnej opłaty obowiązującą od 1 stycznia 2025 r.
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy, opłata przekształceniowa może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast według art. 10 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, przy czym zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji.
Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, zwanej dalej również u.g.n.), waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast według art. 5 ust. 4 tej ustawy, w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W przedmiotowej sprawie przekształcenie użytkowania wieczystego dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe, a wobec tego wskaźnikiem zmian cen, który miałby zastosowanie dla potrzeb waloryzacji, byłby wskaźnik zmian cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Jednakże taki wskaźnik nie został dotychczas opublikowany, w związku z tym organy obydwu instancji zasadnie zastosowały wymieniony w art. 5 ust. 4 u.g.n., wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Podnieść jednak należało, że przepis art. 5 ust. 4 u.g.n., nie określił mechanizmu ani metody obliczania zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w tej sprawie - pomiędzy ustaleniem kwoty opłaty a jej waloryzacją upłynęło kilka lat. W związku z tym organ zastosował metodę nawiązań łańcuchowych pozwalającą na ustalenie stopnia zmiany cen w okresie, dla którego nie ma jednego wskaźnika, a w konsekwencji, co do którego konieczne jest uwzględnienie kilku wskaźników cząstkowych odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach.
Zastosowaną w niniejszej sprawie metodę należało uznać za prawidłową, gdyż realizuje ona cel waloryzacji, jakim jest dostosowanie wysokości przedmiotowej opłaty do zmiany wartości nabywczej pieniądza następującej w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Jak bowiem podkreśla się w piśmiennictwie, waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania i ma ona służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Przeprowadzenie waloryzacji powinno zatem prowadzić do tego, by określenie wartości należności uwzględniało zmiany siły nabywczej pieniądza, jakie nastąpiły w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia jej poprzedniej wysokości.
W konsekwencji tego stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie prawidłowo został ustalony wskaźnik waloryzacji za okres, jaki upłynął od daty początkowej obowiązywania opłaty tj. od 1 stycznia 2019 r. aż do roku poprzedzającego rok, od którego ma obowiązywać zwaloryzowana wysokość tej należności. Z uwagi na to, że za przedmiotowy okres nie został ogłoszony jeden wskaźnik zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było uwzględnienie szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasu, które składały się na cały ten okres. Poprzez zastosowanie tej metody, możliwe było ustalenie stopnia zmiany siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. Wobec tego, ustalając zwaloryzowaną kwotę przedmiotowej opłaty zasadnie organy uwzględniły wskaźniki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszone w poszczególnych latach przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W tym zakresie podzielić należało ocenę zawartą w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1617/24, według której – "tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił, wyrażone zostało przez WSA w Poznaniu w wyrokach: z 20 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 110/25 (publ. Lex nr 3845345) oraz z 6 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 72/25 - (publ CBOSA). W orzeczeniach tych opowiedziano się za preferencją stosowania metody nawiązań łańcuchowych pomiędzy wskaźnikami zmian towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych w poszczególnych miesiącach (a nie latach) składających się na badany okres, z czym co do zasady należałoby się zgodzić, gdyż oparcie się na wskaźnikach miesięcznych, rzeczywiście prowadzi do bardziej szczegółowego i precyzyjnego ustalenia skali zmian cen w okresie jaki upłynął od pierwotnego określenia opłaty. W ocenie tutejszego Sądu, nie oznacza to jednak, aby zastosowanie (jak uczyniono w niniejszej sprawie) wskaźników średniorocznych było w każdym przypadku wykluczone, jako że za dopuszczalnością ich użycia w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej przemawia już sam rodzaj tej należności, która ma przecież charakter nie miesięczny lecz roczny, a w konsekwencji, skoro ponoszona jest za cały dany rok, nie ma przeszkód, by zastosować przy jej waloryzacji wskaźniki średnioroczne ogłoszone w latach pomiędzy ustaleniem jej dotychczasowej kwoty a początkiem okresu, od którego ma być uiszczana w nowym, zwaloryzowanym rozmiarze. Zdaniem składu orzekającego, waloryzacja opłaty przekształceniowej na zasadzie art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być więc dokonywana zarówno przy użyciu wskaźników miesięcznych jak i średniorocznych zwłaszcza, że obie metody prowadzą do identycznych albo w najgorszym razie bardzo zbliżonych rezultatów i w obu przypadkach realizowany jest cel waloryzacji polegający na dostosowaniu wartości opłaty do zaistniałych zmian inflacyjnych" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1617/24, dostępny w CBOSA).
W związku z tym, nie zasługiwały na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów przez organy orzekające w sprawie, poprzez dokonanie waloryzacji z uwzględnieniem również wskaźników ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata, w których waloryzacja nie była dokonywana. W szczególności błędne jest rozumowanie skarżącej, że art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być stosowany w ten sposób, że przy waloryzacji wykorzystany jest wyłącznie jeden wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, a nie suma wskaźników za okres, gdy waloryzacja nie została dokonana.
Do powyższych twierdzeń skargi w pełni odnieść należało ocenę prawną zawartą w cytowanym już wyżej wyroku WSA w Gliwicach, gdyż dotyczy on analogicznego stanu prawnego sprawy. Jak zatem wskazano w wymienionym wyroku – "nie sposób zaakceptować prezentowanego przez stronę stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (miesiącu czy roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie dlatego, że użyto tam zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianę, jaka nastąpiła w ostatnim okresie, który waloryzację poprzedzał. W rezultacie, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższej normie liczby pojedynczej było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub jednego konkretnego miesiąca. Za przyjętą przez skarżącą wykładnią powyższego przepisu nie przemawia również zawarta w art. 10 ust. 2 ustawy 20 lipca 2018 r. regulacja pozwalająca na dokonywanie waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Należy bowiem podnieść, że zakaz ten wespół z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Unormowania te gwarantują mianowicie podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej - nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia - prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, a skoro tak, z drugiej strony należy przyjąć, że waloryzacja dokonywana z zachowaniem powyższej częstotliwości winna uwzględniać zmianę wartości pieniądza w całym okresie, jaki upłynął od jej pierwotnego ustalenia (lub od poprzedniej waloryzacji), gdyż stanowi to gwarancję dla Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że uzyskiwany z przedmiotowego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych, do jakich doszło przez cały ten okres. Wymaga podkreślenia, że potrzeba waloryzacji spornej opłaty jest w pełni uzasadniona bardzo długim okresem jej wnoszenia, mogącym wynosić od 20 do 99 lat, co sprawia, że jest ona narażona na bardzo wysokie ryzyko utraty wartości w czasie jej uiszczania. Równocześnie warto zwrócić uwagę, że powołana ustawa z 20 lipca 2018 r. przewiduje dla osoby zobowiązanej możliwość uniknięcia ponoszenia w przyszłości coraz wyższych kwot z tytułu opłaty przekształceniowej wskutek waloryzacji, jako że w art. 7 ust. 7 określa, że właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa) i wówczas wysokość tej jednorazowej opłaty odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1617/24, dostępny w CBOSA).
Ponadto w ramach dokonywanej z urzędu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podnieść należało, że w razie stwierdzenia zaistnienia podstaw do dokonania sprecyzowania zawartego w rozstrzygnięciu, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy – jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji i jednoczesnym doprecyzowaniu dotyczącym określenia udziału przysługującego skarżącej w przekształconym prawie, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.
W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniach, jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a.
W związku z powyższym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.