Wyrok WSA z dnia 12 lutego 2026, sygn. II SA/Gl 1440/25

Wskazując na wynik analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów oraz z kartoteki budynków organ stwierdził, że według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym lecz obiektami wykorzystywanymi na cele biurowe i garażowe. Żaden z dokumentów nie potwierdził istnienia zabudowy mieszkalnej, a strona nie przedstawiła przeciwdowodu w tym zakresie. Skoro zaś przekształceniu podlegają wyłącznie grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi, to brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniu.

Organ odniósł się także do zarzutów zażalenia. Zaakcentował uproszczony charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Oceniając, czy budynek ma charakter mieszkalny, organy administracji publicznej opierają się na informacjach ujawnionych w rejestrach publicznych, w szczególności w ewidencji gruntów i budynków. Dopiero w przypadku, gdy budynek figuruje w tych rejestrach jako mieszkalny wielorodzinny, zasadne staje się badanie proporcji lokali mieszkalnych i niemieszkalnych. Ponadto z księgi wieczystej (stan na 1 marca 2019 r.) jednoznacznie wynika, że przedmiotowy grunt zabudowany był budynkiem biurowym oraz dwoma budynkami transportu i łączności. Tym samym nie występują rozbieżności w rejestrach publicznych co do charakteru budynków - wszystkie zostały sklasyfikowane jako niemieszkalne.

Odnosząc się do twierdzeń strony, wedle których organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę oparł się na dokumentach niestanowiących odpowiedniego źródła dowodowego, tj. piśmie z 24 października 2024 r. Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. oraz piśmie z 4 listopada 2024 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta K. Wojewoda zaakcentował, że ustalenia dokonane w oparciu o te dokumenty były prawidłowe i znalazły potwierdzenie również w danych pozyskanych przez Wojewodę Śląskiego w postaci wypisów z ewidencji gruntów i budynków.

Wojewoda nie zgodził się też z zarzutem zażalenia, wedle którego organ I instancji nie dysponował kompletem akt sprawy, ponieważ znajdowały się one wówczas w posiadaniu WSA w Gliwicach. Zdaniem Wojewody okoliczność, że oryginały akt administracyjnych zostały przekazane do sądu, nie oznacza, iż organ I instancji nie posiadał dostępu do niezbędnych dokumentów w postaci kopii, umożliwiających dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgodził się z postanowieniem Wojewody.

W skardze wniesionej w dniu 5 listopada 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację oraz stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 426/08).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w ww. prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 233/25 oraz zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania, a także biorąc pod uwagę treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jakimi dysponował Wojewoda i które zostały przekazane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest odmowa wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu. W pierwszej więc kolejności zasadnym jest przywołanie regulacji prawnej znajdującej zastosowanie przy ocenie wniosku skarżącego.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach (o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a., obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.

Zauważyć jednocześnie należy, że to z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W realiach rozpoznawanej sprawy taką materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia stanowi przepis art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przepis ten stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Według przywołanego przepisu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy, potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1292/97 niepubl., P. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Ponadto wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).

W rozpoznawanej sprawie organ oparł odmowne dla skarżącego rozstrzygnięcie o wyniki analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazał przy tym, że w szczególności oparł się na danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów oraz z kartoteki budynków. Według zaś tych danych (według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r.) przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym lecz obiektami wykorzystywanymi na cele biurowe i garażowe.

Oceniając zasadność powyższego stanowiska Wojewody wskazać należy, że w aktach sprawy nadesłanych przez ten organ wraz z odpowiedzią na skargę znajduje zarówno wypis z rejestru gruntów, jak i wypis z kartoteki budynków. W obu przypadkach wypisy zostały wydane według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. Organ wyeliminował więc zasadniczy brak w materiale dowodowym, który poprzednio stanowił powód uchylenia przez tutejszy Sąd wcześniejszego rozstrzygnięcia Wojewody. Organ prawidłowo przy tym odczytał treść obu wypisów i ustalił, że według ich treści sporna nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu tj. na dzień 1 stycznia 2019 r. nie była nieruchomością zabudowaną, na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Z wypisu kartoteki budynków (karta 938 akt administracyjnych) wynika, że według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt zabudowany był budynkiem biurowym o siedmiu kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosiła 1056 m2. Budowę tego budynku zakończono w 1933 r. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Część działki zajmują także dwa inne budynki niemieszkalne, tj. dwa garaże o jednej kondygnacji naziemnej i powierzchni zabudowy odpowiednio: 39 m2 i 21 m2, bez wyodrębnionych lokali. Z kolei według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów na dzień 1 stycznia 2019 r. działka nr [...] stanowiła użytek Bi - inne tereny zabudowane.

Mając na względzie powyższe ustalenia za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 959/24 wskazać należy, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Jak natomiast stanowi art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków.

Powyższe oznacza, że wpis do ewidencji gruntów ma znaczenie podstawowe, jednakże wydający zaświadczenie organ powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. W realiach rozpoznawanej sprawy organy dysponowały zawiadomieniem Sądu Rejonowego K.- [...] w K. z 8 grudnia 2017 r. dot. księgi wieczystej [...], z którego wynika, że sposób korzystania z działki był oznaczony jako teren zabudowany mieszkalny. Jednak jak prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego wpis ten został wykreślony na wniosek Prezydenta Miasta K. z 26 kwietnia 2017 r. i sposób korzystania z działki został wpisany jako Bi - inne tereny zabudowane. Ponadto na przedmiotowej działce znajdował się budynek o przeznaczeniu administracyjnym, podpiwniczony o pow. biurowej 3432 m2, garaż oraz budynek o przeznaczeniu - budynki transportu i łączności. W aktach sprawy znajduje się także zawiadomienie ww. sądu z 1 marca 2019 r. dot. tej samej księgi wieczystej, z którego wynika, że sposób korzystania z działki nr [...] został wpisany jako Bi - inne tereny zabudowane, a na jej terenie znajdował się budynek o przeznaczeniu biurowym oraz dwa budynki o przeznaczeniu budynki transportu i łączności.

Wymienione wyżej dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że tak jak to wynika z ewidencji gruntów i budynków na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o przekształceniu. Skarżący nie przedstawił zaś przeciwdowodu w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Wojewoda, zdaniem Sądu, zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy odmownego dla skarżącego postanowienia organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ II instancji wyeliminował braki dostrzeżone w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 czerwca 2025 r. i prawidłowo zastosował się do wskazań zawartych w powyższym wyroku, w tym dysponował wypisem z rejestru gruntów jak i wypisem z kartoteki budynków,p wydanymi według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., a także prawidłowo odczytał i ocenił treść innych, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokumentów istotnych przy ocenie zasadności wniosku skarżącego dotyczącego wydania oczekiwanego przez niego zaświadczenia. Wojewoda w wystarczającym zakresie odniósł się także do zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu od odmownego postanowienia organu I Instancji. Sąd nie dopatrzył się zaś naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. ani innych przepisów postępowania, w tym przytoczonych powyżej przepisów k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń, jak i przepisów ustawy o przekształceniu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.