Wyrok WSA z dnia 14 maja 2025, sygn. II SA/Gl 1617/24

Niezadowolona z tej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia normy procesowej zawartej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa postępowania, gwarantującego równość wobec prawa, co doprowadziło do podważenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie; art. 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 7 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie oraz wywiodła, że uchybienie tym przepisom spowodowało błędne przyjęcie, że przy waloryzacji opłaty przekształceniowej dopuszczalne jest stosowanie sumy wskaźników inflacji wyliczonych bądź metody łańcuchowej albo statystycznej. W uzasadnieniu strona wskazała dodatkowo na naruszenie art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że podjęte w sprawie działania organów obydwu instancji nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Równocześnie podkreśliła, że w świetle art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy z 20 lipca 2018 r., waloryzacja spornej opłaty może następować nie częściej niż raz na 3 lata począwszy od dnia dokonania ostatniej waloryzacji i ograniczenie to ma na celu łagodzenie ujemnych skutków finansowych związanych ze skokowym wzrostem należności. Równocześnie w art. 5 ust, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określono jasno, że waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. W tym kontekście zaznaczyła, że zastosowana w sprawie przez organy metoda waloryzacji polegająca na wykorzystaniu wskaźników również za lata, w których waloryzacja nie była dokonywana niweczy cel wspomnianego wyżej ograniczenia czasowego, gdyż prowadzi w istocie do corocznej waloryzacji opłaty, a nadto koliduje z normą wyrażoną w tym ostatnim przepisie, gdzie wyraźnie mowa tylko o jednym wskaźniku, pod którym należy rozumieć wskaźnik za rok bezpośrednio poprzedzający waloryzację.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja ustalająca wysokość zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe, położonej w R. przy ul.[...], oznaczonej jako działka nr ewid .[...]. Pozostaje poza sporem, że owo przekształcenie nastąpiło z dniem 1 stycznia 2019 r. na mocy art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Fakt ten potwierdza zalegające w aktach sprawy zaświadczenie Prezydenta Miasta R. z 30 lipca 2019 r. i choć w treści rzeczonego dokumentu (podobnie jak i w decyzji pierwszoinstancyjnej, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy uchylając ten akt) błędne określono właściciela nieruchomości jako P. S.A. Oddział [...] w K. - będącą tylko jednostką organizacyjną uprawnioną do działania w postępowaniach dotyczących nieruchomości położonych na terenie Województwa [...] na rzecz P. S.A. z siedzibą w W., to jednak nie budzi wątpliwości, że podmiotem prawa własności rzeczonej nieruchomości jest ta ostatnia Spółka, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach księgi wieczystej.

Stosownie do treści art. 4 ust. 4 powołanej ustawy z 20 lipca 2018 r. w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje między innymi o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie jej wnoszenia. W rozpoznanej sprawie przedmiotowa należność została pierwotnie określona w kwocie 23,79 zł w skali roku, a strona zobowiązana została do jej uiszczania przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia.

Mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji dokonał z urzędu waloryzacji przedmiotowej opłaty czyniąc to wpierw zawiadomieniem skierowanym do strony, a następnie - wskutek żądania zgłoszonego przez nią w trybie art. 7 ust. 8a powyższej ustawy, wydając decyzję administracyjną ustalającą kwotę należnej opłaty, która będzie obowiązywać począwszy od 1 stycznia 2025 r.

W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 ust.1 wskazanej ustawy, opłata przekształceniowa może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei po myśli art. 10 ust. 2 rzeczonej ustawy z 20 lipca 2018 r., waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, przy czym zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, zaś z mocy ust. 4 przedmiotowego unormowania, w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, wówczas waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W rozpoznanej sprawie przekształcenie użytkowania wieczystego dotyczyło nieruchomości gruntowej, zatem wskaźnikiem, do którego należałoby się odnieść dla potrzeb waloryzacji, byłby wskaźnik zmian cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Taki wskaźnik nie został jednak dotychczas opublikowany, w związku z czym organy obydwu instancji trafnie zastosowały wymieniony w powołanym art. 5 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Przepis ten, poza odwołaniem się do owego wskaźnika nie wskazuje w sposób precyzyjny mechanizmu ani metodyki obliczania zwaloryzowanej opłaty przekształcającej w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie - pomiędzy ustaleniem pierwotnej kwoty opłaty a jej waloryzacją upłynęło kilka lat. Orzekające w sprawie organy, powołując się na powszechną praktykę zgodnie zastosowały metodę nawiązań łańcuchowych pozwalającą na skalkulowanie stopnia zmiany cen w okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika, a co za tym idzie, w odniesieniu do którego konieczne jest uwzględnienie szeregu wskaźników cząstkowych odzwierciedlających zmiany cen w odpowiednich krótszych okresach, które się na ten okres składają.

W ocenie sądu metodologię tą należy uznać za prawidłową albowiem, jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, realizuje ona cel waloryzacji, jakim jest dostosowanie wysokości spornej opłaty do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Trzeba wyjaśnić, że waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania i ma ona służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda prawidłowo obliczył wskaźnik waloryzacji za okres, jaki upłynął od ustalenia pierwotnej wysokości opłaty, która obowiązywała począwszy od 1 stycznia 2019 r. aż do roku poprzedzającego rok, od którego miała obowiązywać nowa, zwaloryzowana wysokość tej należności, a ponieważ za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było wzięcie pod uwagę szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasowych, które na ów okres się składały. Tylko taki sposób mógł bowiem doprowadzić do ustalenia miarodajnej skali zmian siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. W konsekwencji, obliczając zwaloryzowaną kwotę spornej opłaty trafnie uwzględniono średnioroczne wskaźniki inflacyjne ogłoszone w poszczególnych latach pomiędzy rokiem ustalenia pierwotnej opłaty a rokiem, od którego zwaloryzowana kwota miała obowiązywać, opublikowane w Monitorze Polskim w formie komunikatów Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyrażone zostało przez WSA w Poznaniu w wyrokach: z 20 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 110/25 (publ. Lex nr 3845345) oraz z 6 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 72/25 - (publ CBOSA). W orzeczeniach tych opowiedziano się za preferencją stosowania metody nawiązań łańcuchowych pomiędzy wskaźnikami zmian towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych w poszczególnych miesiącach (a nie latach) składających się na badany okres, z czym co do zasady należałoby się zgodzić, gdyż oparcie się na wskaźnikach miesięcznych, rzeczywiście prowadzi to do bardziej szczegółowego i precyzyjnego ustalenia skali zmian cen w okresie jaki upłynął od pierwotnego określenia opłaty. W ocenie tutejszego Sądu, nie oznacza to jednak, aby zastosowanie (jak uczyniono w niniejszej sprawie) wskaźników średniorocznych było w każdym przypadku wykluczone, jako że za dopuszczalnością ich użycia w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej przemawia już sam rodzaj tej należności, która ma przecież charakter nie miesięczny lecz roczny, a w konsekwencji, skoro ponoszona jest za cały dany rok, nie ma przeszkód, by zastosować przy jej waloryzacji wskaźniki średnioroczne ogłoszone w latach pomiędzy ustaleniem jej dotychczasowej kwoty a początkiem okresu, od którego ma być uiszczana w nowym, zwaloryzowanym rozmiarze. Zdaniem składu orzekającego, waloryzacja opłaty przekształceniowej na zasadzie art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być więc dokonywana zarówno przy użyciu wskaźników miesięcznych jak i średniorocznych zwłaszcza, że obie metody prowadzą do identycznych albo w najgorszym razie bardzo zbliżonych rezultatów i w obu przypadkach realizowany jest cel waloryzacji polegający na dostosowaniu wartości opłaty do zaistniałych zmian inflacyjnych.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Nie sposób zaakceptować prezentowanego przez stronę stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (miesiącu czy roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie dlatego, że użyto tam zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianę, jaka nastąpiła w ostatnim okresie, który waloryzację poprzedzał. W rezultacie, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższej normie liczby pojedynczej było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub jednego konkretnego miesiąca. Za przyjętą przez skarżącą wykładnią powyższego przepisu nie przemawia również zawarta w art. 10 ust. 2 ustawy 20 lipca 2018 r. regulacja pozwalająca na dokonywanie waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Należy bowiem podnieść, że zakaz ten wespół z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Unormowania te gwarantują mianowicie podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej - nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia - prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, a skoro tak, z drugiej strony należy przyjąć, że waloryzacja dokonywana z zachowaniem powyższej częstotliwości winna uwzględniać zmianę wartości pieniądza w całym okresie, jaki upłynął od jej pierwotnego ustalenia (lub od poprzedniej waloryzacji), gdyż stanowi to gwarancję dla Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że uzyskiwany z przedmiotowego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych, do jakich doszło przez cały ten okres. Wymaga podkreślenia, że potrzeba waloryzacji spornej opłaty jest w pełni uzasadniona bardzo długim okresem jej wnoszenia, mogącym wynosić od 20 do 99 lat, co sprawia, że jest ona narażona na bardzo wysokie ryzyko utraty wartości w czasie jej uiszczania. Równocześnie warto zwrócić uwagę, że powołana ustawa z 20 lipca 2018 r. przewiduje dla osoby zobowiązanej możliwość uniknięcia ponoszenia w przyszłości coraz wyższych kwot z tytułu opłaty przekształceniowej wskutek waloryzacji, jako że w art. 7 ust. 7 określa, że właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa) i wówczas wysokość tej jednorazowej opłaty odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.

Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że kwestionowany przez skarżącą akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w toku którego spełniono wymogi wynikające z zasad procesowych wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 powyższej ustawy.