Niezadowolona z powyżej opisanej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzut naruszenia normy procesowej zawartej w art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, gwarantującego równość wobec prawa, co doprowadziło do podważenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Akcentowała również naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 10 u.p. i art. 5 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie. Wywiodła, że uchybienie tym przepisom spowodowało błędne przyjęcie, że przy waloryzacji opłaty przekształceniowej dopuszczalne jest stosowanie sumy wskaźników inflacji wyliczonych bądź to metody łańcuchowej albo statystycznej. W uzasadnieniu skargi dodatkowo powołała się na naruszenie art. 12 k.p.a. podnosząc, że podjęte działania nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach, bowiem w świetle art. 10 ust. 2 u.p. waloryzacja spornej opłaty może następować nie częściej niż raz na 3 lata, począwszy od dnia dokonania ostatniej waloryzacji i ograniczenie to, ma na celu łagodzenie ujemnych skutków finansowych związanych ze skokowym wzrostem należności. Równocześnie art. 5 ust. 4 u.g.n. określa jasno, że waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. W tym kontekście zastosowana metoda waloryzacji, polegająca na wykorzystaniu wskaźników również za lata, w których waloryzacja nie była dokonywana, niweczy cel wspomnianego wyżej ograniczenia czasowego, gdyż prowadzi w istocie do corocznej waloryzacji opłaty. Nadto, koliduje z art. 5 ust. 4 u.g.n., gdzie wyraźnie mowa jest tylko o jednym wskaźniku, pod którym należy rozumieć wskaźnik za rok bezpośrednio poprzedzający waloryzację.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca wysokość zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe, położonej w R. przy ul.[...], o powierzchni 2 494 m², oznaczonej jako działka nr ewidencyjny[...], dla której w Sądzie Rejonowym w R. prowadzona jest księga wieczysta nr[...].
Bezspornie dokonane przekształcenie nastąpiło z dniem 1 stycznia 2019 r. na mocy art. 1 ust. 1 u.p. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie organu I instancji z dnia 30 lipca 2019 r. i chociaż w treści tego dokumentu (podobnie, jak i w decyzji organu I instancji), co trafnie dostrzegł organ odwoławczy uchylając ten akt, błędne określono właściciela nieruchomości jako P. S.A. Oddział [...] w K., będącą tylko jednostką organizacyjną uprawnioną do działania w postępowaniach, dotyczących nieruchomości położonych na terenie Województwa [...] na rzecz P. S.A. z siedzibą w W., to jednak nie budzi wątpliwości, że podmiotem prawa własności nieruchomości jest ta ostatnia Spółka, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach księgi wieczystej.
Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.p.).
Stosownie do treści art. 4 ust. 4 u.p. w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje między innymi o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie jej wnoszenia.
W rozpoznanej sprawie organ I instancji dokonał z urzędu waloryzacji przedmiotowej opłaty czyniąc to zawiadomieniem skierowanym do strony, a następnie - wskutek żądania zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 8a u.p., wydał decyzję administracyjną ustalającą kwotę należnej opłaty, która będzie obowiązywać począwszy od dnia 1 stycznia 2025 r.
W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p., opłata przekształceniowa może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Z kolei, po myśli art. 10 ust. 2 u.p., waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, przy czym zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z brzmienia art. 5 ust. 1 u.g.n. wynika, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, a z mocy ust. 4 tego artykułu, w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, wówczas waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w u.g.n., w tym zakresie, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Przekształcenie użytkowania wieczystego dotyczyło nieruchomości gruntowej. Zatem wskaźnikiem, do którego należałoby się odnieść dla potrzeb waloryzacji, byłby wskaźnik zmian cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Taki wskaźnik nie został jednak dotychczas opublikowany, w związku z czym organy obydwu instancji trafnie zastosowały wymieniony w powołanym art. 5 ust. 4 u.p. Przepis ten, poza odwołaniem się do tego wskaźnika nie podaje w sposób precyzyjny mechanizmu ani metodyki obliczania zwaloryzowanej opłaty przekształcającej w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie - pomiędzy ustaleniem pierwotnej kwoty opłaty a jej waloryzacją upłynęło kilka lat. Orzekające w sprawie organy, powołując się na powszechną praktykę zastosowały metodę nawiązań łańcuchowych pozwalającą na skalkulowanie stopnia zmiany cen w okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika, a co za tym idzie, w odniesieniu do którego konieczne jest uwzględnienie szeregu wskaźników cząstkowych odzwierciedlających zmiany cen w odpowiednich krótszych okresach, które się na ten okres składają.
W ocenie składu orzekającego metodologię tą należy uznać za prawidłową albowiem, jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, realizuje cel waloryzacji, jakim jest dostosowanie wysokości spornej opłaty do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji).
W tym miejscu podnieść przyjdzie, że waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania i ma ona służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Z istoty waloryzacji wynika, że powinna prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.
W świetle powyższego organ odwoławczy prawidłowo obliczył wskaźnik waloryzacji za okres, jaki upłynął od ustalenia pierwotnej wysokości opłaty, która obowiązywała począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r., aż do roku poprzedzającego rok, od którego miała obowiązywać nowa, zwaloryzowana wysokość tej należności, a ponieważ za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było wzięcie pod uwagę szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasowych, które na ów okres się składały. Tylko taki sposób mógł bowiem doprowadzić do ustalenia miarodajnej skali zmian siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. W konsekwencji, obliczając zwaloryzowaną kwotę spornej opłaty trafnie uwzględniono średnioroczne wskaźniki inflacyjne ogłoszone w poszczególnych latach pomiędzy rokiem ustalenia pierwotnej opłaty a rokiem, od którego zwaloryzowana kwota miała obowiązywać.
Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa (art. 5 ust. 2 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości (art. 5 ust. 3 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 u.g.n.). Tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 u.g.n. Podobne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyrażone zostało przez WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia: 20 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 108/25 i 110/25; 6 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 72/25. W orzeczeniach tych opowiedziano się za preferencją stosowania metody nawiązań łańcuchowych pomiędzy wskaźnikami zmian towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych w poszczególnych miesiącach (a nie latach) składających się na badany okres, z czym co do zasady należałoby się zgodzić, gdyż oparcie się na wskaźnikach miesięcznych, rzeczywiście prowadzi to do bardziej szczegółowego i precyzyjnego ustalenia skali zmian cen w okresie jaki upłynął od pierwotnego określenia opłaty.
Nie oznacza to jednak, aby zastosowanie (jak uczyniono w niniejszej sprawie) wskaźników średniorocznych było w każdym przypadku wykluczone, jako że za dopuszczalnością ich użycia w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej przemawia już sam rodzaj tej należności, która ma przecież charakter nie miesięczny lecz roczny, a w konsekwencji, skoro ponoszona jest za cały dany rok, nie ma przeszkód, by zastosować przy jej waloryzacji wskaźniki średnioroczne ogłoszone w latach pomiędzy ustaleniem jej dotychczasowej kwoty a początkiem okresu, od którego ma być uiszczana w nowym, zwaloryzowanym rozmiarze.
Zdaniem składu orzekającego, waloryzacja opłaty przekształceniowej na zasadzie art. 5 ust. 4 u.g.n. może być dokonywana zarówno przy użyciu wskaźników miesięcznych, jak i średniorocznych zwłaszcza, że obie metody prowadzą do identycznych albo w najgorszym razie bardzo zbliżonych rezultatów i w obu przypadkach realizowany jest cel waloryzacji polegający na dostosowaniu wartości opłaty do zaistniałych zmian inflacyjnych. Nawet jednak, gdyby uznać, że przyjęcie w zaskarżonej decyzji wskaźników średniorocznych zamiast miesięcznych było wadliwe, to jednak na gruncie okoliczności niniejszej sprawy trudno potraktować to jako nieprawidłowość mającą istotny wpływ na jej wynik.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Nie sposób zaakceptować prezentowanego stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (miesiącu czy roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 u.g.n. jedynie dlatego, że użyto tam zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianę, jaka nastąpiła w ostatnim okresie, który waloryzację poprzedzał.
W rezultacie, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższej normie liczby pojedynczej było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub jednego konkretnego miesiąca. Za przyjętą w skardze wykładnią powyższego przepisu nie przemawia również zawarta w art. 10 ust. 2 u.p. regulacja pozwalająca na dokonywanie waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Zakaz ten wespół z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Unormowania te gwarantują mianowicie podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej - nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia - prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, a skoro tak, z drugiej strony należy przyjąć, że waloryzacja dokonywana z zachowaniem powyższej częstotliwości winna uwzględniać zmianę wartości pieniądza w całym okresie, jaki upłynął od jej pierwotnego ustalenia (lub od poprzedniej waloryzacji), gdyż stanowi to gwarancję dla Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że uzyskiwany z przedmiotowego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych, do jakich doszło przez cały ten okres. Dodatkowo, potrzeba waloryzacji spornej opłaty jest w pełni uzasadniona bardzo długim okresem jej wnoszenia, mogącym wynosić od 20 do 99 lat, co sprawia, że jest ona narażona na bardzo wysokie ryzyko utraty wartości w czasie jej uiszczania. Równocześnie warto zwrócić uwagę, że ustawodawca przewidział dla osoby zobowiązanej możliwość uniknięcia ponoszenia w przyszłości coraz wyższych kwot z tytułu opłaty przekształceniowej wskutek waloryzacji, jako że w art. 7 ust. 7 u.p. określa, że właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa) i wówczas wysokość tej jednorazowej opłaty odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
Słuszność takiej wykładni, a także wynikającego z niej sposobu stosowania przepisów, potwierdza treść art. 10 ust. 3 u.p., w którym przewidziano możliwość odmowy dokonania waloryzacji, jeżeli wskaźniki, o których mowa w art. 5 u.g.n., nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Sąd nie podziela zatem zapatrywania, że regulacja o możności dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata wyraża nakaz, aby przy dokonywaniu waloryzacji tej opłaty uwzględniać jedynie zmianę siły nabywczej pieniądza za okres krótszy niż trzy lata, tj. przykładowo za ostatni rok lub miesiąc przed waloryzacją. Taka propozycja stoi w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji.
Organy administracji publicznej orzekające dokonały prawidłowej wykładni norm prawa materialnego, jak też nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do jej uwzględnienia.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.