Wyrok WSA z dnia 27 maja 2025, sygn. II SA/Gl 1691/24

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze jako strona skarżąca podany jest oddział ww. spółki, która jest podmiotem krajowym i ma siedzibę w W.. Jakkolwiek oddział nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.), to jednak osoby podpisane pod skargą posiadają stosowne pełnomocnictwa, by reprezentować spółkę, jako osobę prawną, a ta posiada zarówno zdolność sądową jak i procesową. Nadto decyzja organu I instancji została wydana wobec spółki, a nie jej oddziału, zatem to ona została oznaczona jako podmiot wnoszący skargę a nie jej oddział.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, które w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 4 u.p. w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.).

Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.p.).

Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a u.p.).

Na skutek wniosku skarżącej spółki dokonano w drodze decyzji waloryzacji opłaty przekształceniowej, tj. ustalenia kwoty należnej do zapłaty z tytułu przekształcenia.

Z treści zaświadczenia właściwego organu (starosty) wynika, że skarżąca spółka przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia (począwszy od 2019 roku), zobowiązana jest do ponoszenia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, tj. Skarbu Państwa, opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Możliwość dokonania waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znajduje podstawę prawną w ustawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 u.p. opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n.

Waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 2 u.p.).

Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 u.g.n., nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (art. 10 ust. 3 u.p.).

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków.

Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa (art. 5 ust. 2 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości (art. 5 ust. 3 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 u.g.n.).

Organy w swych wyliczeniach oparły się na konkretnych przepisach i danych, które szczegółowo przenalizowały, dając temu wyraz w uzasadnieniach rozstrzygnięć (art. 107 ust. 3 k.p.a.). Przywołane pismo Ministra Rozwoju i Technologii należy traktować jedynie jako informację o praktyce postępowania w zakresie waloryzacji ww. opłaty.

Na tej podstawie zasadnie zaakceptowano stosowaną powszechnie praktykę nawiązań łańcuchowych, która pozwala na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Propozycję wykładni oraz stosowania powołanych powyżej przepisów, jako sposobu na wyliczenie/ustalenie nowej opłaty według wskaźnika GUS za ostatni rok przed waloryzacją należy odrzucić, jako niedającą się pogodzić z istotą waloryzacji świadczeń pieniężnych.

Zasada nominalizmu sprowadza się do wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką świadczenie reprezentowało w chwili powstania zobowiązania. Z kolei waloryzacja świadczeń pieniężnych jest wyjątkiem od zasady nominalizmu. Waloryzacja taka znana jest nie tylko prawu publicznemu, ale też prywatnemu, wynikając z art. 3581 § 1 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.). Ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia.

Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest świadczeniem pieniężnym, którego wysokość ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 u.p.).

Wbrew zapatrywaniom wyrażonym w skardze ustawodawca nie dopuszcza możliwości wyliczania/ustalania co trzy lata nowej opłaty według wskaźnika GUS za ostatni rok przed waloryzacją, lecz z uwagi na okres wnoszenia opłaty, który może wynosić nawet do 99 lat (art. 7 ust. 6a u.p.), przewidział możliwość waloryzacji, a więc urealnienia wartości świadczenia pieniężnego, które pierwotnie ustalono na poziomie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która miałaby obowiązywać w dniu przekształcenia.

Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 7 u.p., właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.

Przy obliczaniu zwaloryzowanej wysokości spornej opłaty (urealnienia ustalonego już świadczenia pieniężnego), zgodnie z istotą waloryzacji oraz treścią wskazanych powyżej przepisów, organy uwzględniły wskaźniki inflacyjne z okresu od dnia ustalenia opłaty do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej.

Skoro waloryzacja ma na celu przywrócenie ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia, to organy trafnie uznały, że konieczne jest uwzględnienie zmiany siły nabywczej pieniądza w całym okresie pomiędzy powstaniem a wykonaniem stosunku obligacyjnego.

Słuszność takiej wykładni, a także wynikającego z niej sposobu stosowania przepisów, potwierdza treść art. 10 ust. 3 u.p., w którym przewidziano możliwość odmowy dokonania waloryzacji, jeżeli wskaźniki, o których mowa w art. 5 u.g.n. nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku.

Sąd nie podziela zatem zapatrywania, że regulacja o możności dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata wyraża nakaz, aby przy dokonywaniu waloryzacji tej opłaty uwzględniać jedynie zmianę siły nabywczej pieniądza za okres krótszy niż trzy lata, tj. przykładowo za ostatni rok lub miesiąc przed waloryzacją. Taka propozycja stoi w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 u.p., art. 5 ust. 1 – 3 u.g.n., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.