Wyrok WSA z dnia 13 czerwca 2025, sygn. II SA/Gl 233/25

Strona nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. W skardze wniesionej w dniu 27 stycznia 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację oraz stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego postanowienia.

Wobec wezwania do usunięcia braków skargi poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, Skarżący pismem z dnia 19 marca 2025 r. uzupełnił skargę podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, wynikające z niedostatecznego rozważenia zarzutów zażalenia, zaniechanie analizy stosunku liczby lokali mieszkalnych do liczby lokali wyodrębnionych w budynku, zaniechanie wyjaśnienia nieprawidłowości w rejestrach, przez co organ odwoławczy błędnie zaakceptował brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości w odniesieniu do art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu,

- art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów zażalenia, przez ograniczenie uzasadnienia do aprobaty ustaleń organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od merytorycznego odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a.,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ponieważ organ orzekał mimo braku całości akt, które pozostawały w sądzie wojewódzkim w związku ze sprawą II SAB/Gl 184/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd dopatrzył się naruszeń uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych względem zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach (o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2) organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 218 § 1 tego Kodeksu, obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.

W tego rodzaju sprawie, poza zasadami wydania zaświadczeń uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przywołany przepis prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy, potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1292/97 niepubl., P. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Ponadto wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).

W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania wnioskowanego przez Skarżącego zaświadczenia w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu, ponieważ w następstwie przeprowadzonej analizy stwierdził, że informacje znajdujące się w jego dyspozycji wskazują, iż w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Skarżący zakwestionował to stanowisko przedstawiając, przywołaną wyżej argumentację.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że opisana na wstępie nieruchomość położona w K., obręb B., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu była nieruchomością zabudowaną, konieczne stało się natomiast rozstrzygnięcie czy na dzień 1 stycznia 2019 r. była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Po pierwsze, czynienie tego rodzaju ustaleń wymaga kompletu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika natomiast z akt sprawy, czego również nie kwestionował organ odwoławczy, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ nie dysponował pełnymi aktami postępowania, zatem i zgromadzonym materiałem dowodowym, który winien podlegać ocenie w dacie rozstrzygania. Powyższe wynika również z ocenianego materiału dowodowego, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przywołuje bowiem jedynie materiał oceniony przez organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Stosownie do znanej Sądowi z urzędu informacji, akta administracyjne sprawy przedłożone do tut. Sądu w związku ze skargą na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, zostały zwrócone w dniu 14 marca 2025 r. i wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 18 marca 2025 r., w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zapadło w dniu 23 grudnia 2024 r. Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, zaś bierne oczekiwania na zwrot akt może być rozpatrywane w kontekście bezczynności organu, jednakże organ winien był zadbać o dostęp do pełnych akt postępowania by kontynuować postępowanie, brak dokumentacji budzi bowiem uzasadnione wątpliwości co do nieuwzględnienia pełnej podstawy faktycznej. Mimo, że czynności prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia mają charakter uproszony, to nadal muszą być oparte na zasadzie rzetelnego postępowania.

Po drugie, dostrzec należy, że w zaskarżonym postanowieniu brak jakiegokolwiek wskazania, czy zostały wykonane przez organ pierwszej instancji zalecenia z poprzedniego postanowienia kasatoryjnego organu odwoławczego, co tyczy się w szczególności "zweryfikowania treści ewidencji gruntów i budynków" ("Prezydent nie zweryfikował treści ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowej działki", str. 5 uzasadnienia uchylającego postanowienia organu odwoławczego z dnia 11 października 2024 r.). Pamiętać należy, że dla ustalenia przesłanek przekształcenia określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a zatem czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku powinna mieć zatem pierwszeństwo przy ustalaniu przesłanek warunkujących przekształcenie (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, komentarz, Lex/el 2023). W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy brak natomiast zarówno wypisu z rejestru gruntów jak i wypisu z kartoteki budynków (pozostaje jedynie pismo Wydziału Geodezji). Jak zasadnie podkreślił tut. Sąd, organ przed wydaniem stosowanego zaświadczenia powinien dokonać odpowiednich ustaleń faktycznych, weryfikacja funkcji budynku stanowi akt wiedzy i nie przekracza kompetencji organu w procedurze wydawania zaświadczenia, liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie nie jest kwestią prawa, lecz faktu, a dane te wynikają z kartoteki budynku i kartoteki lokali, a więc z dokumentów które powinny być w posiadaniu organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl1904/23). Powyższego w rozpoznawanej sprawie jednak zabrakło.

Po trzecie zaś, organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy, nie dokonał własnych ustaleń faktycznych, nie odniósł się w do argumentów i zarzutów odwołania. Niewątpliwie organ odwoławczy w znacznej mierze ograniczył postępowanie do podzielenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem, w ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej, zatem nie tylko weryfikacji wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, lecz również ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy administracyjnej.

Powyższe uchybienia stały się podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności rozstrzygając na kompletnych aktach administracyjnych, z uwzględnieniem pozostawania w nich wypisu z ewidencji gruntów i budynków, uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.