Wojewoda wskazał także na treść księgi wieczystej, w której dziale I-O przeznaczenie budynku zostało określone jako domek kempingowy. Podstawą tego wpisu był zaś wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony 8 lipca 2017 r. i jest to aktualny stan ujawniony w księdze wieczystej.
Według Wojewody w drodze wykładni nie można rozszerzać możliwości uwłaszczania na grunty Skarbu Państwa zabudowane domkami kempingowymi, nie taki bowiem był cel ustawodawcy. W uzasadnieniu ustawy o przekształceniu jasno wskazano, iż miała ona stwarzać możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tzw. pierwszej potrzeby, a więc tam gdzie użytkownik wieczysty zamieszkuje permanentnie przez cały rok, a nie tylko przez np. okres wakacyjny. Nie ma znaczenia przy tym, czy zaprojektowany na działce dom letniskowy/kempingowy posiada niezbędne instalacje pozwalające na jego całoroczne wykorzystywanie, ani też ewentualne zameldowanie czy zamieszkiwanie tam obecnie. Sporny budynek powstał jako dom letniskowy i funkcji tej nie zmienił. Dlatego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż o charakterze zabudowy objętych postępowaniem działek decyduje charakter znajdującego się na niej budynku, wynikający z celu jego budowy, a także charakter terenu, na którym został wybudowany, jak też sposobu korzystania z tego budynku przede wszystkim w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu.
W skardze na powyższe postanowienie Wojewody zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym przesłuchania stron, przesłuchania okolicznych mieszkańców, oględzin nieruchomości, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcia wniosków dowodowych, które wnosili skarżący oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, która to miała istotny wpływ na wynik sprawy i wyrażała się w niewłaściwych konkluzjach niepopartych stanem faktycznym, zwłaszcza w pominięciu przez organ kategorycznego stwierdzenia zaistniałego w rejestrze budynków, że przedmiotowa nieruchomość jest budynkiem mieszkalnym, nadto poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także zgłaszane wnioski dowodowe jasno wskazują, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne;
b) art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Wojewodę, od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia powyższego organowi I instancji, nadto poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów oraz przez odstąpienie w uzasadnieniu od wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;
c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zachowania zasady równego traktowania oraz odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym, podczas gdy organ wydał stosowne zaświadczenia dotyczące innych nieruchomości na okolicznym terenie, tak samo zabudowanych i użytkowanych przez ich mieszkańców w ten sam sposób, jak w niniejszej sprawie;
d) art. 10 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem przedmiotowego postanowienia, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania przyczyny odstąpienia od tegoż;
e) art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, podczas gdy organy obu instancji były w posiadaniu dokumentacji oraz kategorycznych twierdzeń skarżących, że przedmiotowa nieruchomość jest przez nich wykorzystywana wyłącznie w celach mieszkaniowych całorocznie, nadto organy obu instancji nie przeprowadziły koniecznego postępowania wyjaśniającego ich ewentualne wątpliwości, a zatem nie można uznać, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia było niemożliwe z uwagi bezzasadne stwierdzenie przez organy obu instancji, iż nieruchomość ta nie jest przeznaczona na cele mieszkaniowe, tym bardziej, że w gruncie tym i w budynku umieszczone są media, przyłącza i instalacje oraz znajdują się tam drogi wewnętrzne dojazdowe. Skarżący bez przerwy i na stałe tam mieszkają, a nadto nieruchomości stanowiące działki sąsiednie zostały przekształcone w tym trybie i obecnie stanowią prawa własności;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do nieuznania nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w związku z błędnym niezakwalifikowaniem budynku, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy funkcja ta wynika wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który jasno wskazuje, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne.
Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania wnioskowanego zaświadczenia o przekształceniu. Ponadto wnieśli o zasądzenie solidarnie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw.
W uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie poza zasadami wydawania zaświadczeń uregulowanymi w k.p.a, należało uwzględnić materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia, którą stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 6, zwanej dalej jak dotychczas "ustawą o przekształceniu"). Wedle tych przepisów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy zaś rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Powyższe oznacza, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1292/97 niepubl., P. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Ponadto wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).
W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia, czy na dzień 1 stycznia 2019 r. wskazana we wniosku skarżących nieruchomość była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu.
W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia tej kwestii decydujące znaczenie ma cel zabudowy, nie zaś jej parametry użytkowe czy techniczne. Ustalając cel zabudowy należy także pamiętać o intencji prawodawcy, na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 187/21 "w projekcie ustawy wskazano m.in., że "proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." (druk VIII.2673, Lex el.), wskazując, że w tym kontekście przepisy ustawy powinny być interpretowane, oraz podkreślając, że są to "przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych, nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco".
Zaakcentować należy, że inne są cele zabudowy mieszkaniowej, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Bez znaczenia jest zatem to, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem. Ważne jest zaś to, czy budynek został wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 937/17, wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 525/20 w: Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Lex el. 2023). W zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieści się zatem zabudowa letniskowa. Zgodnie z treścią § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod pojęciem budynku rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. W konsekwencji, zdaniem Sądu należy przyjąć, iż nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie polegają przekształceniu na podstawie przepisów komentowanej ustawy (podobnie Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).
W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zanim skarżący stali się użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki została ona zabudowana domkiem letniskowym. Wynika to jednoznacznie ze wskazanej przez organy decyzji Wojewody [...] z dnia 5 listopada 1998 r., a także z aktu notarialnego z dnia [...] r., na podstawie którego skarżąca oraz poprzednik prawny skarżącego nabyli użytkowanie wieczyste. Zadaniem organów oceniających zasadność wniosku skarżących było więc ustalenie, czy w okresie po nabyciu przez nich prawa użytkowania wieczystego miały miejsce takie okoliczności, które pozwalałby uznać, że w dacie 1 stycznia 2019 r. należąca do nich nieruchomość mogła zostać uznana za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Chodzi o to, czy pierwotny cel zabudowy, sprowadzający się do funkcji rekreacyjnej właściwej dla domku letniskowego, uległ zmianie na cel mieszkaniowy. Od razu zaznaczyć należy, że w świetle przedstawionych już powyżej rozważań przy ocenie, czy doszło do takiej zmiany celu zabudowy bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność całorocznego korzystania z budynku. Sama okoliczność stałego zamieszkiwania w domku letniskowym nie zmienia celu, w jakim został on wybudowany. Istotne jest podjęcie takich działań inwestycyjnych, które doprowadzą do zmiany celu z rekreacyjnego czy wypoczynkowego na ściśle mieszkaniowy. Pod uwagę brane mogą być przy tym jedynie te działania inwestycyjne, które znalazły swoje odzwierciedlenie w stosownej dokumentacji architektoniczno- budowlanej. Tymczasem skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów architektoniczno-budowlanych, potwierdzających, że przedmiotowy budynek to budynek mieszkalny. Organ I instancji ustalił przy tym, że w latach 2014-2024 nie został złożony wniosek o pozwolenie na rozbudowę/przebudowę przedmiotowego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania, ani nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. domku letniskowego na budynek mieszkalny. Dlatego w ocenie Sadu znaczenia nie mają również wskazane w skardze media, w które wyposażano przedmiotowy budynek, ani przyłącza czy instalacje, ani też drogi wewnętrzne. Zresztą media, przyłącza czy instalacje i drogi wewnętrzne mogą funkcjonować zarówno w odniesieniu do domku letniskowego, jak i budynku mieszkalnego.
W ocenie Sądu podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia nie dawał przywoływany w skardze zapis w operacie ewidencji gruntów i budynków. Co prawda wynika z niego, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek określony jako "budynek mieszkalny". Jednak, jak zasadnie zauważyły organy obu instancji, w operacie ewidencji gruntów i budynków nie określono głównej funkcji budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Ponadto w trakcie podziału działki [...] (powstałej z [...]) na działki [...] wykonawca prac geodezyjnych sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych budynku, w którym to ustalił główną funkcję przedmiotowego budynku (według PKOB) właśnie jako dom letniskowy. Jednakże w świetle obecnie obowiązujących przepisów w operacie ewidencji gruntów i budynków ujawnia się wyłącznie rodzaj budynku. Wszystkie te względy powodują, że wskazane powyżej oznaczenie rodzaju budynku nie dawało organom podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Dodatkowo zauważyć należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316), podobnie jak rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2016 r., poz. 1864) zostały wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. PKOB służy głównie potrzebom statystyki działalności budowlanej. Natomiast "KŚT" - do celów ewidencyjnych, ustalania stawek odpisów amortyzacyjnych oraz badań statystycznych.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. mającego w ocenie skarżących polegać na braku zachowania zasady równego traktowania oraz na odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie nie są bowiem zaświadczenia wydane w odniesieniu do innych nieruchomości. Sąd nie bada też, czy stan faktyczny i prawny nieruchomości objętych innymi wnioskami o wydanie zaświadczenia o przekształceniu jest tożsamy ze stanem faktycznym, w ramach którego doszło do wydania obecnie kontrolowanych rozstrzygnięć. Ponadto skoro istota wydania zaświadczenia sprowadza się do aktu wiedzy o danej nieruchomości, to podstawą do jego wydania nie może być to, co organowi ewentualnie wiadomo w odniesieniu do innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie.
W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wyczerpująco omówiony, a następnie oceniony, nie pozwala przyjąć, aby przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji organy zasadnie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego, prawidłowo uwzględniły okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy, następnie dokonując jego oceny zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioski przedstawione przez organy korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał został zgromadzony zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz szczegółowo zbadany, w rezultacie zdaniem Sądu nie wymagał uzupełnienia. Podobnie uzasadnienia czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących nie doszło do uchybienia wskazywanym przez nich przepisom postępowania.
Ponadto wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i niewadliwie przyjęły że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do uwzględnienia skargi.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych