II. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 10 ust. 2 w zw. z 8a ustawy przekształceniowej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez organ odwoławczy, że w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej obowiązany pozbawiony jest prawa do uzyskania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji pozbawiony też prawa kontroli decyzji administracyjnej;
b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ administracyjny uprawniony jest do nakładania na stronę nowych ciężarów finansowych z pominięciem trybu postępowania administracyjnego co pozbawia stronę prawa do ochrony swoich uzasadnionych interesów, w tym prawa do kontroli w trybie administracyjnym działań organu administracyjnego;
c) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ finansowy nakładający na stronę obowiązki finansowe działa poza trybem Kodeksu postępowania administracyjnego;
d) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej, w konsekwencji którego na stronę nakładane są nowe zobowiązania finansowe, nie podlega kontroli instancyjnej;
- naruszenie wyżej wskazanych przepisów doprowadziło organ do błędnej interpretacji, jakoby przy waloryzacji opłaty przekształceniowej na wniosek strony niezgadzającej się z dokonaną waloryzacją, nie jest wydawana decyzja administracyjna i tym samym strona pozbawiona jest prawa do ochrony swoich praw i interesów.
W uzasadnieniu wskazano, przywołując stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że strona, która nie zgadza się z określoną waloryzacją dokonaną przez organ zostałaby pozbawiona możliwości wzruszenia takiego działania organu, a które to działanie wpływa bezpośrednio na sytuację finansową strony. W przypadku zakwestionowania dokonanej waloryzacji przez stronę, to na złożony przez nią wniosek organ powinien wydać decyzję administracyjną w ramach postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z 7 stycznia 2025 r. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie administracyjne przed tym organem.
W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Orzekający w sprawie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia skarżącej wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej ponoszonej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe bez podstawy prawnej.
W ocenie Sądu, stanowisko to nie zasługuje na aprobatę i w tym zakresie Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem sądów administracyjnych wyrażonym w wyrokach: m.in. WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2024 r. II SA/Rz 212/24, z 12 czerwca 2024 r. II SA/Rz 159/24, z 7 maja 2024 r. 2024 r., WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2024 r. II SAB/Wr 294/24, WSA w Opolu z 14 maja 2024 r. I SA/Op 298/24. Również tut. Sąd w wyrokach z 14 maja 2025 r. II SA/Gl 1625/24, II SA/1625/24, z 27 maja 2025 r., II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24 (wszystkie wyroki dostępne w CBOSA), przyjął możliwość wydania decyzji ustalenia zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej
Warto przytoczyć argumentację jaka wynikała z orzeczeń sadów, z którą skład orzekający w sprawie się identyfikuje.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. W związku z tym przekształceniem – zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 ww. ustawy - właściwy organ wydawał zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, będące podstawą ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, informujące także o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, jej wysokości i okresie wnoszenia, a także możliwości wniesienia opłaty jednorazowej o której mowa w art. 7 ust. 7 i zasadach jej wnoszenia oraz zawierające pouczenie o możliwości złożenia wniosku o którym mowa w art. 6 ust. 1 (jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadzał się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, mógł złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji).
W ustawie przekształceniowej przewidziane zostały również inne sytuacje określenia przez właściwy organ w drodze decyzji wielkości należności związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewiduje je art. 7 ust. 8a i art. 11 ust. 1. Wedle art. 7 ust. 8a, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, dotyczy on m.in. opłaty jednorazowej, tj. sytuacji, kiedy właściciel gruntu w jakimkolwiek czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zgłosi na piśmie właściwemu organowi zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty; zasadniczo bowiem, jak wynika z art. 7 ust. 5 i 6 ustawy przekształceniowej, opłatę związaną z przekształceniem wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. W przypadku "wysokości kwoty należnej do zapłaty", regulacja art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej niewątpliwie odnosi się do sytuacji, gdy np. wielkość należnej opłaty została rozłożona na raty, gdy udzielono bonifikaty czy też właściciel gruntu będący przedsiębiorcą w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej złożył właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez inny okres.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji 4 kwietnia 2019 r. wydał zaświadczenie nr [...] potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości związanej z przedmiotem postępowania w prawo własności, ustalając jednocześnie kwotę rocznego zobowiązania z tytułu przekształcenia za udział P. S.A. w gruncie w wysokości 204,96 zł (w związku z otrzymaniem tego zaświadczenia skarżąca nie skorzystała z prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 8a).
Zawiadomieniem z 1 sierpnia 2024 r. organ I instancji poinformował Spółkę, że w wyniku dokonanej z urzędu waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, opłata ta za przysługujący Spółce udział w prawie własności nieruchomości będzie od 1 stycznia 2025 r. wynosić 72,84 zł.
O waloryzacji mowa jest w art. 10 ustawy przekształceniowej Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). Dokonuje jej właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji.
W ocenie Sądu, unormowanie zawarte w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej może mieć zastosowanie również w sytuacji dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej i zmiany jej wysokości.
Określona przez ustawodawcę w tym przepisie kategoria "kwoty należnej do zapłaty" nie została zdefiniowana, wobec czego należy przyjąć, że obejmuje wszystkie przypadki, w których właściciel jest obowiązany do uiszczania należności z tytułu opłaty przekształceniowej. Dotyczy ona zatem także sytuacji, gdy wysokość tej opłaty ulega zmianie w następstwie jej waloryzacji. Właściciel może więc - gdy nie zgadza się z wysokością (nowej) kwoty należnej do zapłaty wskutek waloryzacji opłaty przekształceniowej - w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania o tym od organu stosownej informacji złożyć do tego organu wniosek o ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji.
Zdaniem Sądu przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji kwoty należnej do zapłaty w terminie 2 miesięcy od doręczenia informacji obejmuje swym zakresem przedmiotowym również możliwość ustalenia w drodze decyzji rocznej opłaty przekształceniowej w związku z jej waloryzacją. Z przepisu art. 10 ust. 2 wymienionej ustawy wynika, że o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie. Forma zawiadomienia o waloryzacji w postaci doręczenia informacji tożsama jest z czynnością wskazaną w art. 7 ust. 8a w/w ustawy, która wyznacza początkowy bieg terminu do złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem doręczenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej dotyczy również informacji o waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Z podanych względów Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że waloryzacja opłaty rocznej jest tylko czynnością materialno-techniczną oznaczającą przerachowanie wysokości świadczenia i mającą na celu jedynie uaktualnienie jego wysokości z uwagi na upływ czasu, a art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej dotyczy wyłącznie sytuacji związanych z ustaleniem wysokości opłaty przekształceniowej, a nie jej waloryzacji. Sytuacja, iż art. 10 ust. 2 tej ustawy nie odsyła do trybu postępowania zawartego w jej art. 7 ust. 8a nie oznacza, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawa ta nie dopuszcza trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Celem waloryzacji opłaty przekształceniowej jest dostosowanie jej wysokości do zmienionych cen. Wskutek tego zmienia się jej wysokość poprzez zwiększenie wielkości opłaty, jednak właściciel nieruchomości może nie zgadzać się ze sposobem jej obliczenia. Z tej przyczyny konkretyzacja zobowiązania tego podmiotu nie może ograniczać się – jak uznał organy odwoławczy - wyłącznie do arbitralnego i niepodlegającego żadnej kontroli zawiadomienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie praw lub obowiązków stron powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co pozwala na realną (instancyjną i ewentualnie sądowoadministracyjną) kontrolę takiego aktu, tj. sprawdzenia, czy przy waloryzacji w sposób prawidłowy zastosowano reguły wynikające ze wskazanego art. 5 u.g.n.
Z uwagi na powyższe ustalenia i przyjęte stanowisko Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej z powodu jego błędnej wykładni i w konsekwencji do wadliwego uznania, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego.
W konsekwencji stwierdzonego naruszenia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżona decyzję (pkt I sentencji wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania sądowego w kwocie 234 zł (obejmujących opłacony wpis sądowy od skargi – 200 zł, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 34 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania dla organu odwoławczego wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.