W skardze na powyższą decyzję Wojewody zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
II. przepisów prawa materialnego:
a. art. 10 ustawy o przekształceniu,
b. art. 5 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię,
c. art. 7 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie.
Według skarżącej spółki naruszenie wyżej wskazanych przepisów doprowadziło organ do błędnej interpretacji, jakoby przy waloryzacji opłaty przekształceniowej dopuszczalne byłoby stosowanie sumy wskaźników inflacji wyliczonych bądź metodą łańcuchową, bądź statystyczną.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny", a także o zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów. Podniesiono m.in., że wprowadzone w ustawie ograniczenie co do częstotliwości dokonywania waloryzacji ma na celu złagodzenie ujemnych skutków finansowych związanych ze skokowym wzrostem należności. Ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny wskazał, że waloryzacja może nastąpić nie częściej niż jeden raz na trzy lata, a waloryzacja dokonywana jest w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Z obowiązujących przepisów nie wynika w żaden sposób, jakoby organ przy dokonywaniu waloryzacji powinien był uwzględnić również wskaźniki ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata, w których waloryzacja nie była dokonywana. Gdyby waloryzacja dokonana przez organy I oraz II instancji była prawidłowa, to cel ochronny wynikający z ograniczenia czasowego waloryzacji stawek straciłby istotnie na swoim znaczeniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do sposobu, w jaki dokonano waloryzacji wysokość opłat rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Strona skarżąca nie kwestionuje samej waloryzacji opłaty rocznej ale uważa, że według art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu i art. 5 ust. 4 u.g.n., waloryzacji należy dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z jednego roku, ogłoszonego za ostatni rok sprzed dokonania waloryzacji. Jednak w ocenie Sądu, stanowisko skarżącej nie tylko jest sprzeczne z sensem i celem waloryzacji, ale nie znajduje również uzasadnionych podstaw prawnych.
Dodać należy, że stanowisko zbieżne z prezentowanym obecnie w skardze było już przedmiotem ocen sądów administracyjnych i nie zyskało aprobaty poszczególnych składów orzekających. Przykładowo wskazać należy na wyroki tutejszego Sądu z dnia 27 maja 2025 r., sygn. II SA/Gl 1690/24, z dnia 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Gl 1617/24, z dnia 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Gl 1625/24, wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r. - sygn. akt IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r. - sygn. akt IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025 r. - IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 41/25 czy wyroki WSA w Lublinie z 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 170/25 i II SA/Lu 171/25). Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach. Przedstawione zaś w dalszej części rozważania Sądu powielają w znacznej mierze argumentację przestawioną w tych wyrokach.
Należy zaakcentować, że celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania. Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, SIP Legalis). Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, który upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.
Jak stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Ten ostatni przepis określa rodzaje wskaźników mających zastosowanie przy dokonywaniu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W realiach rozpoznawanej sprawy znajdować powinien zastosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n., gdyż dotychczas nie został ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik zmian cen nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Należy przy tym zauważyć, że art. 5 ust. 4 u.g.n. nie konkretyzuje, o który z ogłoszonych przez Prezesa GUS wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych chodzi. Organ ten dokonuje ogłoszeń wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na różnych podstawach prawnych i do różnych celów. Nie ma zaś ogłaszanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który dotyczyłby art. 5 ust. 4 u.g.n., czy art. 10 ust. 1-3 ustawy o przekształceniu.
Ze strony internetowej GUS wynika, że Prezes GUS ogłasza wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: za kwartał, za I półrocze w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, za 3 pierwsze kwartały w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, a także za rok w stosunku do roku poprzedniego, a nawet za okres sześcioletni - na podstawie art. 181a ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1113). Dla przykładu podać należy, że 15 kwietnia 2025 r. ogłoszony został Komunikat Prezesa GUS w sprawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. Zgodnie z tym komunikatem wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. wyniósł 149,7 (wzrost cen o 49,7%). Gdyby zatem dokonywano waloryzacji po ogłoszeniu tego wskaźnika z okresu sześcioletniego, w adekwatnym okresie, racjonalne byłoby uwzględnienie tylko tego jednego wskaźnika..
W realiach rozpoznawanej sprawy od ustalenia opłaty rocznej w 2019 r. w każdym roku następował wzrost inflacji. Potwierdzają to średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłoszone przez Prezesa GUS na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631). Treść komunikatów ogłoszonych na tej podstawie prawnej za poszczególne lata po ustaleniu opłaty rocznej, czyli począwszy od komunikatu z 2020 r. wskazuje, że średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest ustalany w stosunku do roku poprzedniego. Oznacza to, że aby odtworzyć realną wartość opłaty rocznej na dzień dokonywania waloryzacji niezbędne jest uwzględnienie ciągu zmieniających się wskaźników, które spójnie obrazują zmiany siły nabywczej pieniądza od momentu ustalenia opłaty rocznej do czasu jej waloryzacji.
Z treści komunikatów Prezesa GUS wynika, że wskaźnik ogłoszony w styczniu 2020 r. - 102,3 oznacza wzrost cen w 2019 r. o 2,3%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2021 r. - 103,4 oznacza wzrost cen w 2020 r. w stosunku do roku 2019 o kolejne 3,4%; wskaźnik z 2022 r. - 105,1 pokazuje, że w 2021 r. w stosunku do 2020 r. miał miejsce również wzrost cen o kolejne 5,1%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2023 r. - 114,4 oznacza wzrost cen w roku 2022 w stosunku do 2021 r. o 14,4%, a wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazuje, że w 2023 r. nastąpił ponownie wzrost cen w stosunku do roku 2022 o 11,4%. W tej perspektywie zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest prawidłowa.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Sąd nie podziela prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, wedle którego waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Stanowiska tego nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 u.g.n. jedynie dlatego, że w przepisie użyto słowa "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Pozostawałoby to sprzeczne nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki. W ujęciu prezentowanym przez skarżącą spółkę waloryzacja nie uwzględniałaby zmiany siły nabywczej pieniądza na przestrzeni całego okresu objętego waloryzacją ale w istocie jedynie takie zmiany z ostatniego roku poprzedzającego waloryzację. Nie można też nie dostrzec także i tego, że posłużenie się w treści art. 5 ust. 4 u.g.n. liczbą pojedynczą słowa "wskaźnik" oznacza wyłącznie to, że chodzi o jeden rodzaj wskaźnika.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu., art. 5 ust. 1-3 u.g.n., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.