2) art. 13 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuwzględnieniem faktu, że zgodnie z tym przepisem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło z mocy prawa, w dniu
30 stycznia 2020 r., tj. w dniu wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr[...],
3) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,
4) art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującej uznaniem, iż użytkowanie wieczyste nie przekształciło się w prawo własności z mocy samego prawa.
Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii prawnej prof. zw. dr hab. J. J. dotyczącej kwestii relacji między powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego a wydaniem zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następującego z mocy prawa.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interesprawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w tych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r., poz. 6) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Szczegóły reguluje art. 13 ust. 1 ustawy stanowiący, że "jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, 834, 1222 i 1847), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Potwierdzeniem tego faktu jest zaświadczenie właściwego organu (ust. 2), które powinno zostać wydane na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.
Wyjątek od tej reguły przewiduje jednak art. 22 ustawy. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku gdy w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczących gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a w przypadku wniesienia skargi - po roku, w którym wydane zostało orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej lub postanowienie o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Przepisy art. 4-6, art. 7 ust. 2, 3 i 5-10 oraz art. 8-11 stosuje się odpowiednio. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje z dniem 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie".
Przepis powyższy stanowi rozwiązanie pozwalające na "wstrzymanie" wydania zaświadczenia (o którym mowa w art. 13 ustawy) w sprawach spornych, gdzie właściciel nieruchomości (tu gmina) zainicjowała postępowanie zmierzające do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 240 k.c. Zgodnie z tym przepisem "umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń".
Analizując treść wspomnianego art. 22 ustawy warto zwrócić uwagę, że jedyną datą graniczną tam wskazaną jest dzień 1 stycznia 2019 r. Dodatkowo odnosi się on do zdarzenia polegającego na oddaleniu powództwa. Wnioskując a contrario należy uznać, że prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe nie przekształca się prawo własności tych gruntów.
Doszukując ratio legis analizowanego przepisu należy także zwrócić uwagę, że wskazuje on datę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe na dzień 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Inaczej mówiąc skutek przewidziany w art. 1 ustawy może nastąpić, gdy w sposób prawomocny orzeczono o oddaleniu powództwa o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że wystąpienia szczególnego skutku "odroczenia" przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe nie jest uzależnione od tego, czy w sprawie zapadło już orzeczenie (nieprawomocne) sądu powszechnego. W ocenie składu orzekającego skutek ten będzie wywoływało samo wniesienie powództwa przez właściciela nieruchomości. Jest to rozumowanie uzasadnione. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że skutek, o którym mowa w art. 1 ustawy będzie uzależniony od tego, czy sąd powszechny "zdąży" wydać orzeczenie w sprawie, czy też nie. Inaczej mówiąc, i odnosząc się do zarzutu skargi, to nie wydanie nieprawomocnego wyroku stanowi przeszkodę do wydania żądanego zaświadczenia, ale fakt toczącego się postępowania w sprawie. A w rozpatrywanej sprawie zostało ono wszczęte przed uchwaleniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
Reasumując powyższe należy przyjąć, że prawodawca wprowadził rozwiązanie przewidziane w art. 22 ustawy w celu uniknięcia wątpliwości, czy w konkretnej sprawie faktycznie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jest to istotne z punktu widzenia dokumentu potwierdzającego powyższy skutek, jakim jest zaświadczenie. W trakcie jego wydawania postępowanie dowodowe jest prowadzone w bardzo ograniczonym zakresie. Organ administracji wydający zaświadczenie musi być pewny, że skutek przewidziany w art. 1 ustawy faktycznie nastąpił.
Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Natomiast w sytuacji, gdy żądanie strony dotyczy kwestii spornych, niejednoznacznych to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Posiadane przez organ informacje nie mogą być bowiem uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Poza sporem jest, że Gmina pozwem z dnia 9 sierpnia 2018 r. wystąpiła do powszechnego o rozwiązanie na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 240 kodeksu cywilnego umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul.[...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 4792 m2. Co więcej powództwo to zostało uwzględnione wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sygn. akt[...] . Dopiero kilkanaście miesięcy później została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwalająca na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego położonego na spornej nieruchomości. Jak jednak wskazano wyżej, brak podstaw by uzależniać tak istotny skutek od szybkości działania organów ochrony prawnej. Stąd wskazane wcześniej ratio legis art. 22 ustawy
W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie skarżącego dotyczy kwestii, która budzi spore wątpliwości interpretacyjne oraz wymaga wyjaśnienia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego poza zakres art. 218 § 2 k.p.a., do czego - jak wskazano wyżej - na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia organ administracji publicznej nie jest uprawniony. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia natomiast jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Musi ono odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa może polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. W konsekwencji zarzuty oznaczone w skardze cyframi 1, 2 i 4 należy uznać za nieuzasadnione.
W ocenie składu orzekającego nie doszło w sprawie również do uchybień proceduralnych. Jak wcześniej wspomniano, przed wydaniem zaświadczenia organ administracji przeprowadza postępowanie wyjaśniające w bardzo ograniczonym zakresie. Jednak bezsporne jest to, że posiadał wiedzę o powództwie o rozwiązanie umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i zapadłym w sprawie rozstrzygnięciu. Miał zatem uzasadnione podstawy sądzić, że w sprawie występują kwestie "sporne".
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.