Wyrok WSA z dnia 23 lipca 2025, sygn. II SA/Go 278/25

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

W ramach tak rozumianej kontroli zgodności z prawem Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, z powodów które Sąd uwzględnił z urzędu.

Zasadniczą okolicznością, która zadecydowała o uwzględnieniu skargi przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez tę samą osobę. Zarówno decyzję z [...] lutego 2025 r., jak i z [...] kwietnia 2025 r. podpisała ta sama osoba – M. M., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w tym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2025 r. podane zostało stanowisko – Z-ca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów). Powyższe oznacza, że osoba, której podpisy pokrywają się na obu decyzjach, brała udział w wydaniu rozstrzygnięć w obu instancjach.

Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazującego przyczyny, zaistnienie których skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo zdarzenie polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń pracownika organu, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo z punktu widzenia zachowania wymogów zasady dwuinstancyjności, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne.

Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.

Wyjaśnić należy, iż wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć szeroko pod względem przedmiotowym. Dotyczy on bowiem prowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, zbierania materiału dowodowego, jak też podpisania końcowego rozstrzygnięcia – wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 16.04.2009 r., III SA/Gl 1492/08, LEX nr 536375).

Podkreślić należy, iż osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (rozumianym jak wyżej), podlega wyłączeniu z całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Przyjmuje się przy tym, że skoro norma prawna wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zdanie drugie znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1276/19 Naczelny Sąd Administracyjny także potwierdził, iż reguła określona w

art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (por. również A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 24 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca

2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978).

Skoro niewątpliwie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem ma ona też zastosowanie w przypadku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 u.s.u.s. Wyjaśnić należy, iż przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. środek zaskarżenia tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji, ma specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Zastosowanie w tej sytuacji instytucji wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.a daje gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie mając na uwadze, iż przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek, stwierdzić należy, iż z punktu widzenia wymogu określonego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przedmiot orzeczenia tj. czy ma charakter formalnoprawny czy merytoryczny, pozostaje bez znaczenia. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1276/19, podał, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają na odstąpienie od obowiązku wyłączenia pracownika z tego powodu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest wynikiem określonej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, ale nawet gdy dotyczy matematycznego wyliczenia terminu.

Dodać należy przy tym, iż uczestniczenie tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia w ramach postępowania wywołanego odwołaniem bądź wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi istotne naruszenie prawa, dające stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczność, iż osoba, której podpisy pokrywają się na obu decyzjach – M. M., brała udział w wydaniu rozstrzygnięć w obu instancjach, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dodatkowo, poza opisanym powyżej uchybieniem, Sąd zwraca uwagę, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji w zasadzie stanowi powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji, przy czym jest ono tak samo lakoniczne, co prowadzi także do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zauważyć też należy, że organ II instancji co prawda podał w uzasadnieniu decyzji II instancji, że na dzień złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy brak jest zaległości, jednak z akt administracyjnych sprawy tj. w informacji o stanie należności z tytułu składek (k. 36-38) widnieje kwota 556 zł jako odsetki od należności skarżącej za okres 12/2024. Organ powinien przy tym odnieść się do stanowiska strony i wyjaśnić swoje stanowisko należycie je argumentując, w szczególności co do tego czy powstała zaległość, czy związane jest z nią powstanie odsetek, przy czym co istotne - odsetek powstałych na skutek nieuiszczenia w terminie należności przez skarżącą za okres 12/2024, natomiast czym innym jest zagadnienie systemu księgowania należności i odsetek za powstała zaległość, za poszczególne okresy.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną oraz wskazania Sądu. W szczególności organ zobowiązany będzie zadbać, aby załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonane zostało przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji organu z dnia [...] lutego 2025 r. (decyzja wydana w I instancji).