Wyrok WSA z dnia 20 maja 2026, sygn. II SA/Go 670/25

Dalej organ podniósł, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów, nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że małoletnia M. C. wraz z siostrą A. C. pozostaje na utrzymaniu matki. Obecny budżet w gospodarstwie składa się z: renty rodzinnej po zmarłym ojcu małoletnich córek - w kwocie 890,40 zł na każdą (zatem łącznie 1.780,80 zł), świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem w kwocie 3.287 zł zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniej A. w kwocie 215,84 zł, świadczenia rodzinnego w kwocie 201,71 zł, świadczenia w ramach programu "Rodzina 800+" w wysokości 1.600,00 zł. Minimum socjalne ustalone 3 kwietnia 2025 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w I kwartale 2025 r. dla 3-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 5.034,71 zł (tj. 1.678,24 zł na osobę). Dochody rodziny wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny małoletniej spadkobierczyni. Natomiast wykazane przez stronę wydatki również nie mają nadzwyczajnego charakteru. ZUS nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem i leczeniem. Odnosząc się do ewentualnych wątpliwości co do uznania świadczenia 800+ zdaniem organu należy go uznać jako systematyczny i dodatkowy przypływ gotówki w celu częściowego pokrycia wydatków ponoszonych w związku z wychowaniem dziecka oraz zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Fakt, że małoletnia spadkobierczyni nie uzyskuje dochodów, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia, gdyż nie prowadzi ona samodzielnego gospodarstwa domowego, a jej potrzeby są pokrywane ze środków przedstawicieli ustawowych. Dlatego też przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zobowiązań wynikających z dziedziczenia spadku przez osobę małoletnią analizie podlega sytuacja finansowa przedstawiciela ustawowego, gdyż na jego utrzymaniu pozostaje małoletnia spadkobierczyni.

Zdaniem organu kluczowe znaczenie dla omawianej sprawy ma przyjęcie przez przedstawiciela ustawowego małoletniej córki spadku po zmarłej babci – I.G., co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] czerwca 2023 r. sygn. akt [...]. Fakt ten oznacza, że działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki świadomie wyraziła zgodę na nabycie wszystkich praw związanych ze spadkiem, lecz także przyjęła odpowiedzialność za długi spadkowe. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie ZUS skarżąca nie udowodniła, że małoletnia A.C. pozostając na utrzymaniu matki zostanie pozbawiona środków finansowych potrzebnych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w przypadku podjęcia się spłaty zadłużenia z tytułu składek.

ZUS upatruje szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Podjęcie więc decyzji o umorzeniu należności, biorąc pod uwagę powyższą argumentację, na chwilę obecną byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Zdaniem organu ocena dowodów prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z art. 80 k.p.a.

Na powyższą decyzję ZUS z dnia [...] września 2025 r. nr [...] M.C., działając w imieniu i na rzecz małoletniej A. C., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając tę decyzję w całości oraz zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów materialno-prawnych i winna zostać uchylona, tj. z naruszeniem: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia oraz uznanie, że w postępowaniu administracyjnym istnieje pojęcie "ciężaru dowodu" i uznanie, że przedstawicielka małoletnich nie udowodniła tego, że rodzina zostanie pozbawiona środków do życia na skutek podjęcia spłaty zadłużenia z tytułu składek, podczas gdy prowadzi to do naruszenia zasady prawdy obiektywnej; a nadto uznanie, że uiszczenie należności z tytułu składek nie prowadziłoby do ciężkich skutków dla zobowiązanych i ich rodziny, zwłaszcza w sytuacji, gdy rodzinie po pokryciu stałych kosztów utrzymania pozostaje do dyspozycji kwota 1.200 zł przeznaczana w całości na wyżywienie i leczenie małoletnich i ich matki, a jedynym majątkiem, z którego może być prowadzona egzekucja zaległości jest udział w nieruchomości, którego sprzedaż prowadzić będzie do utraty dachu nad głową;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia składek ze względu na sytuację w jakiej znajdują się małoletnie;

3) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że sytuacja w jakiej znajdują się małoletnie nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek ze względu na to, że ich opłacenie pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zobowiązane nie są w stanie spłacić odziedziczonych zaległości składkowych bez utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu składek, wynikających z decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] o przeniesieniu na małoletnie A. C.i M. C. odpowiedzialności po zmarłym J.G. w łącznej kwocie 52.391,98 zł.

Normujący zagadnienie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi w ust. 1, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 wskazano natomiast, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ustawodawca przewidział nadto w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwość umarzania przez ZUS należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przy czym przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. został wprowadzony po to, by umożliwić umorzenie należności także wtedy, gdy formalnie istnieje majątek pozwalający na częściową egzekucję należności. Gdyby samo istnienie jakiegokolwiek składnika majątkowego automatycznie wyłączało możliwość zastosowania tego przepisu, regulacja ta stałaby się w znacznym zakresie normą pozorną (por. wyrok NSA z 13 maja 2026 r. I GSK 504/25).

Korzystając z upoważnienia ustawowego (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. określił przesłanki umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z tym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego – nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07).

Jednocześnie z uwagi na uznaniowy (ale nie dowolny) charakter rozstrzygnięć wydawanych w kwestiach umorzeniowych, kontroli sądu podlega nie sama zasadność odmowy umorzenia należności – gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej – lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie organy rentowe nie sprostały temu obowiązkowi.

Zwrócić należy uwagę, że podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, organ ma obowiązek – zgodnie z art. 7 k.p.a. – wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.).

W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie wydane w warunkach uznania administracyjnego wymaga wnikliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia winny mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Twierdzenia i oceny organu prowadzące do wydania rozstrzygnięcia zawsze winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej obejmuje wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zarówno te o charakterze formalnym jak i merytorycznym. Wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy jak i wszelkie sprzeczności w materiale dowodowym powinny zostać zatem przez organ wyjaśnione. W myśl art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności stanu faktycznego przyjęte za podstawę orzekania nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Analiza sprawy wskazuje bowiem, że organ zaniechał zebrania i włączenia w materiał dowodowy dowodów, które – w świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy badanej sprawy ogranicza się w zasadzie do wniosku strony o umorzenie należności, kopii decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] oraz kopii tytułów wykonawczych. Pozostałe okoliczności stanu faktycznego przyjęte jako podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji, poprzez brak stosownych dowodów, nie mają oparcia w aktach sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu, organ nie odniósł się wystarczająco wnikliwie do kwestii stanu zdrowia małoletniej A. C. – w kontekście przesłanki wymienionej w § 3 pkt 1 rozporządzenia. W aktach sprawy brak jest orzeczenia o niepełnosprawności małoletniej A. C..

Warto zauważyć, że podstawą prawną oficjalności procesu dowodzenia jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organowi z urzędu podjęcie wszelkich kroków koniecznych do zakreślenia granic postępowania wyjaśniającego, pozyskania do akt sprawy administracyjnej danego środka dowodowego (np. dowodu z dokumentu), wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu, przeprowadzenia bezpośrednio przez organ orzekający dowodu (ewentualnie w drodze pomocy prawnej), a następnie bezpośredniego zapoznania się z nim, zapewnienia stronie udziału w czynnościach przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, z ustnej opinii biegłego (tj. dowodu z opinii biegłego) oraz z oględzin, wraz z prawem zadawania im pytań oraz złożenia przez stronę własnych wyjaśnień oraz określonym w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkiem zapewnienia możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano m.in., że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę, a jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (tak NSA w wyrokach z 11 lipca 2002 r., SA/Po 788/00 oraz z 2 grudnia 2025 r. III OSK 2463/24).

W badanej sprawie Sąd stwierdza, że materiał dowodowy jest nie jest kompletny i wymaga uzupełnienia, w tym przede wszystkim o dokumenty przywołane w treści zaskarżonej decyzji, które stanowiły podstawę ustaleń stanu faktycznego przyjętych do orzekania. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją z dnia [...]sierpnia 2025 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 i art. 107 § 1 k.p.a.., przy czym stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien również zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń aktualnych na datę orzekania, w tym uwzględnić stan zdrowia małoletnich dzieci – A. i M. C. (art. 153 p.p.s.a.).

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń przepisów prawa procesowego, w obecnym stanie sprawy sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym nie była możliwa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone.