Dalej organ podniósł, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów, nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych.
W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że małoletnia M.C. wraz z siostrą A.C. pozostaje na utrzymaniu matki. Wskazał, że minimum socjalne ustalone na dzień 3 kwietnia 2025 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w I kwartale 2025 r. dla 3 - osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 5.034,71 zł (tj. 1.678,24 zł / osobę). Na tej podstawie stwierdził, że dochody rodziny wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny małoletniej spadkobierczyni. Natomiast wykazane przez stronę wydatki również nie mają nadzwyczajnego charakteru.
Organ podkreślił, że to, iż małoletnia nie uzyskuje dochodów, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia, gdyż nie prowadzi ona samodzielnego gospodarstwa domowego, a jej potrzeby są pokrywane ze środków przedstawicieli ustawowych. Dlatego też przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zobowiązań wynikających z dziedziczenia spadku przez osobę małoletnią analizie podlega sytuacja finansowa przedstawiciela ustawowego, gdyż na jego utrzymaniu pozostaje małoletnia.
Organ wskazał też, że ZUS upatruje szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Podjęcie więc decyzji o umorzeniu należności, biorąc pod uwagę powyższą argumentację, na chwilę obecną byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
Na powyższą decyzję M.C., działając w imieniu i na rzecz małoletniej M.C., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając tę decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów materialno-prawnych i winna zostać uchylona;
2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia oraz uznanie, że w postępowaniu administracyjnym istnieje pojęcie "ciężaru dowodu" i uznanie, że przedstawicielka małoletnich nie udowodniła tego, że rodzina zostanie pozbawiona środków do życia na skutek podjęcia spłaty zadłużenia z tytułu składek, podczas gdy prowadzi to do naruszenia zasady prawdy obiektywnej; a nadto uznanie, że uiszczenie należności z tytułu składek nie prowadziłoby do ciężkich skutków dla zobowiązanych i ich rodziny, zwłaszcza w sytuacji, gdy rodzinie po pokryciu stałych kosztów utrzymania pozostaje do dyspozycji kwota 1.200 zł przeznaczana w całości na wyżywienie i leczenie małoletnich i ich matki, a jedynym majątkiem, z którego może być prowadzona egzekucja zaległości jest udział w nieruchomości, którego sprzedaż prowadzić będzie do utraty dachu nad głową;
3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 75 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia składek ze względu na sytuację w jakiej znajdują się małoletnie;
4) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że sytuacja w jakiej znajdują się małoletnie nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek ze względu na to, że ich opłacenie pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zobowiązane nie są w stanie spłacić odziedziczonych zaległości składkowych bez utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od ZUS Oddział w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozdziale 3 u.s.u.s. zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30) uregulowano podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej.
Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia z 2003 r. jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności.
Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.
Prawidłowe rozstrzygnięcie wydane w warunkach uznania administracyjnego wymaga wnikliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia winny mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Twierdzenia i oceny organu prowadzące do wydania rozstrzygnięcia zawsze winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Obowiązek ten służy realizacji wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte właściwe wnioski. W realiach rozpoznawanej sprawy organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności stanu faktycznego przyjęte za podstawę orzekania nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Kontrola akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organ zaniechał zebrania i włączenia w materiał dowodowy dowodów, które – w świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy badanej sprawy ogranicza się w zasadzie do wniosku strony o umorzenie należności, odpisu wniosku o ogłoszenie upadłości konsumenckiej złożonego przez M.C., kopii decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] oraz kopii decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], kopii tytułów wykonawczych, dokumentacji lekarskiej dotyczącej leczenia M.C., która została załączona do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz odpisu umowy pożyczki. Pozostałe okoliczności stanu faktycznego przyjęte jako podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji nie mają oparcia w aktach sprawy.
Ponadto, organ nie odniósł się wystarczająco wnikliwie do kwestii stanu zdrowia małoletniej M.C. - w kontekście przesłanki wymienionej w § 3 pkt 1 rozporządzenia. W aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących stanu zdrowia małoletniej i jej siostry A.C., co ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki, o której wyżej była mowa. Stan akt administracyjnych jest taki, że brakowało w nich nawet decyzji wydanej w I instancji, co uzupełniono na etapie sądowym (por. k. 45-57 akt sądowych).
W badanej sprawie Sąd stwierdził zatem, że materiał dowodowy nie był kompletny i wymagał uzupełnienia, w tym przede wszystkim o dokumenty przywołane w treści zaskarżonej decyzji, które w uzasadnieniu organu stanowiły podstawę ustaleń stanu faktycznego przyjętych do orzekania. Trafnie też podniesiono w skardze, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi z urzędu prowadzenie postępowania dowodowego (co do wszystkich istotnych okoliczności) wyklucza przerzucanie na stronę obowiązku dowodzenia (czym innym jest tzw. współdziałanie). Jeśli zatem strona przedstawi niepełny materiał dowodowy organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2002 r., SA/Po 788/00 oraz 2 grudnia 2025 r., III OSK 2463/24, CBOSA).
Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2025 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone.
Ponieważ stan faktyczny nie został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, na tym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się co do kwestii merytorycznych. Sąd mając na względzie specyfikę sytuacji małoletniej M. (jak i jej siostry A.) zauważa, że obciążające je długi spadkowe (w połączeniu z innymi problemami - zdrowotnymi, materialnymi itd.) mogą istotnie i negatywnie zdeterminować ich dorosłe życie, także jako potencjalnych płatników składek na ubezpieczenie społeczne.
Dlatego po uzupełnieniu postępowania dowodowego organ powinien mieć również na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Wiek i sytuacja zdrowotna i materialna małoletniej pozwalają w tej sprawie natomiast uzasadnić wniosek, że ma on prawo oczekiwać wsparcia od państwa, a zatem wszystkich członków społeczeństwa, nawet jeśli w jakiejś mierze przyczynił się do powstania tak znaczącego zadłużenia składkowego. Taka jest bowiem, w ocenie sądu, istota i sens solidarności społecznej i społeczna funkcja budżetu Państwa (a zatem i ZUS) konstruowanego z ogółu składek wypracowywanych przez pracujących.
Rozpatrując sprawę ponownie organ winien również zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń aktualnych na datę orzekania, w tym uwzględnić stan zdrowia małoletnich A. i M. C. oraz ich matki, jak również rozważyć okoliczności, o których mowa była wyżej (art. 153 p.p.s.a.).