II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 107 ust. 1 TFUE oraz art. 1 lit. a rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiło udzielenie pomocy publicznej, mimo że za pomoc publiczną może zostać uznane jedynie takie wsparcie, które nie jest związane z odpowiednim, kompensującym świadczeniem wzajemnym beneficjenta pomocy;
2. art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, że art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej wyklucza ich zastosowanie w zakresie ustalenia, czy do danego podmiotu mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 6c i 6d ustawy przekształceniowej, bez konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii, czy przekształcenie w stosunku do danego podmiotu stanowiło pomoc publiczną, w tym w szczególności, o jakiej mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pomoc de minimis).
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w części obejmującej uzasadnienie decyzji oraz zasądzenie od Organu rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Kwestia możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji, choć nie jest bezpośrednio uregulowana w przepisach k.p.a. ani w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spotyka się z aprobującym stanowiskiem sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 5 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Bk 860/22 i podane tam orzecznictwo). Uzasadnienie jest bowiem istotnym elementem wydanego przez organ administracyjny aktu, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, a wraz z pozostałymi jego elementami stanowi całość.
Dopuszczalne jest zaskarżenie uzasadnienia decyzji administracyjnej, ale otwiera to kontrolę zgodności z prawem decyzji. Sąd administracyjny stosuje środki wobec decyzji administracyjnej, co oznacza zastosowanie środków wobec rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia jest podstawą do zastosowania środków wobec rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej (por.: Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Opublikowano: WK 2015, eLEX).
Rzeczą sądu administracyjnego jest w takim przypadku rozpoznanie sprawy w zakresie pozwalającym na ustalenie przesłanek, które stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. warunkują uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Zastrzec przy tym należy, że uchylenie całej decyzji, w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała zawartego w niej rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., II OSK 2436/15).
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 107 i art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które – w ocenie organów – uzasadniają uznanie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności za przysporzenie, jednak z uwagi na jego wysokość, nie przekraczającą pułapu pomocy de minimis, co skutkuje odstąpieniem od ustalenia dopłaty.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Z kolei art. 1 ust. 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Według ust. 4 tego przepisu, w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.
Zgodnie z art. 1 ust. 5 obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Istniejące w dniu przekształcenia obciążenia użytkowania wieczystego stają się obciążeniami nieruchomości, zaś obciążenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu stają się obciążeniami udziałów we współwłasności nieruchomości. Prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości (art. 1 ust. 6).
Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a).
Przekształcenie jest odpłatne i zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2), a opłatę wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Na wniosek złożony nie później niż 14 dni przed dniem upływu terminu płatności właściwy organ może rozłożyć opłatę na raty lub ustalić inny termin jej wniesienia, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (art. 7 ust. 5). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6).
Przedmiotem sporu jest sposób zastosowania przez organy art. 14 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1, przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Udzielenie pomocy publicznej wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, str. 1, dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1407/2013"). Za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień wydania zaświadczenia albo zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1.
Według art. 14 ust. 2 , w przypadku gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty albo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek zobowiązanego do dopłaty. Wysokość dopłaty ustalana jest z urzędu w drodze decyzji. Koszty operatu szacunkowego ponosi zobowiązany do dopłaty.
Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 708), określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone art. 107 ust. 1 TFUE.
Udzielenie wsparcia zgodnie z przepisami o pomocy publicznej musi następować zawsze, gdy łącznie spełnione są przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE i nie jest zależne od swobody działania podmiotu udzielającego pomocy.
Zgodnie z tym przepisem, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Z tego wynika, że pomocą publiczną jest wsparcie spełniające łącznie wszystkie warunki: Po pierwsze musi wystąpić interwencja państwa lub wykorzystanie zasobów państwowych. Po drugie środek musi mieć charakter selektywny i przyznawać korzyść określonej grupie podmiotów. Po trzecie środek musi zakłócać lub przynajmniej grozić zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym. Po czwarte musi wywierać rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W judykaturze podkreśla się, że korzyść po stronie przedsiębiorcy ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent nie mógłby określonego wsparcia (w tych samych okolicznościach i na tych samych warunkach) uzyskać na rynku. Wskazywane jest też, że pomoc publiczna w rozumieniu przepisów Traktatu to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych, zwiększające przy tym wydatki lub zmniejszające dochody publiczne, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej. Naruszenie lub groźba naruszenia konkurencji ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi działalność, w zakresie której nie ma monopolu i otrzymuje selektywną korzyść, która wzmacnia jego pozycję na rynku w porównaniu z konkurentami. Wyznacznikiem zakłócenia konkurencji jest taka zmiana warunków (tzw. sytuacji konkurencyjnej), poprzez którą pozycja beneficjenta wsparcia ulega poprawie (polepszeniu) w stosunku do jego konkurentów (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Sz 1037/15, i powołane tam piśmiennictwo; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018r., I OSK 1728/16).
W świetle tego, że w przedmiotowej sprawie orzekał już wcześniej sąd administracyjny, kilka istotnych aspektów zostało już przesądzonych, a ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 798/23, jest w związku z art. 153 p.p.s.a. wiążąca.
W wyroku tym Sąd rozstrzygnął definitywnie, że stronę skarżącą można uznać za przedsiębiorcę, co oznacza, iż zawarta w skardze polemika jest w tym zakresie bezproduktywna. Przesądzone zostało również, że poprzez przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności spełnione zostały dwie przesłanki warunkujące uznanie tego przekształcenia za pomoc publiczną. Otóż mamy do czynienia z interwencją państwa, o charakterze selektywnym.
W opinii składu orzekającego organy wypełniły zalecenia zawarte w poprzednim orzeczeniu sądu i wykazały tym razem również, że przekształcenie groziło zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym i miało potencjalny wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Należy zgodzić się z organami, że powyższe przesłanki należy oceniać łącznie i funkcjonalnie. Przede wszystkim jednak trzeba podkreślić, że spełnienie tych przesłanek nie wymaga wykazania faktycznego i rzeczywistego zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową. Wystarczające jest wykazanie wyłącznie groźby zakłócenia konkurencji oraz potencjalnego wpływu na wymianę handlową. Tak postawioną hipotezę organy zdołały uzasadnić.
Organy ustaliły, że mieszkania oferowane przez uczelnię są tańsze niż lokale, które można nabyć od deweloperów lub na rynku wtórnym. Strona skarżąca podjęła polemikę z powyższym stwierdzeniem, podważając prawidłowość dokonanych porównań z uwagi na daty transakcji. Nie mniej jednak dysproporcja cen za metr kwadratowy jest zdaniem Sądu ewidentna i wynika z zestawienia transakcji dostarczonego przez samą uczelnię w toku postępowania administracyjnego. Taka oferta mieszkaniowa, której nie przedstawiają inni pracodawcy, może wpływać na przepływ pracowników i skłaniać wykwalifikowaną kadrę do zatrudnienia w uczelni. Stąd też sprzedaż mieszkań uczelnianych pracownikom naukowym stanowi pozapłacowy środek stosowany w celu przyciągnięcia i zatrzymania wykwalifikowanej kadry, tym bardziej, ze otrzymanie powyższej bonifikaty nie wyklucza możliwości późniejszej sprzedaży lokalu po cenie rynkowej. To z punktu widzenia prawa europejskiego stanowi z kolei potencjalny wpływ na warunki konkurencji i wymianę handlową.
Jak zauważył organ I instancji, w grę wchodzi zatrudnienie wąskiej grupy wysoko wykwalifikowanych pracowników, posiadających zarówno tytuły naukowe, doświadczenie dydaktyczne, jak i umiejętności praktyczne. Zapotrzebowanie na umiejętności takich osób wykazują inne uczelnie europejskie oraz przedsiębiorstwa zarówno polskie, jak i z państw wysoko rozwiniętych, specjalizujące się w branżach takich jak informatyka, elektronika, elektrotechnika, automatyka, robotyka, energetyka, inżynieria środowiska. Stąd też rynek pracy pracowników akademickich jest rynkiem pracowników zarówno o charakterze lokalnym, jak i krajowym i wspólnotowym.
Sąd zgodził się z organami, że powyższe działania Akademii, choć w sposób niebezpośredni, mają jednak wpływ na przepływ wysoko wykwalifikowanej siły roboczej – zarówno w obrębie lokalnych rynków pracy, jak i w ramach rynku unijnego. Z pracą tych osób związana jest kwestia własności intelektualnej, wykorzystywana do produkcji nowych towarów i usług, co w konsekwencji wpływa na wymianę handlową pomiędzy krajami. Należy też podkreślić, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób pozytywny wpływa na sytuację finansową strony skarżącej, zmniejszając łączną kwotę należności związanych z wykorzystywanymi nieruchomościami, a więc i koszty funkcjonowania uczelni. Opłaty przekształceniowe nie są aktualizowane, lecz waloryzowane o wskaźnik inflacji, co może mieć wpływ na sprzedawanie mieszkań pracownikom.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające uznać przekształcenie za formę udzielenia pomocy publicznej. Tym razem wartość przysporzenia organy obliczyły w sposób prawidłowy, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w poprzednim wyroku, w oparciu o różnicę pomiędzy wartością dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego, a wartością nabytego prawa własności.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.