Wyrok WSA z dnia 03 czerwca 2026, sygn. II SA/Kr 493/26

Ponadto spółka wskazał, że nawet, gdyby jednak hipotetycznie i całkowicie błędnie przyjąć tak jak SKO w Krakowie, że termin ów upływałby w dniu 7 lipca 2020 r. to dla jego zachowania wystarczające było wysłanie wniosku listem poleconym.

Podkreślono, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem stosownej decyzji, dlatego mają do niego zastosowanie przepisy KPA, w tym także art. 65 § 2 KPA, z którego wynika, że wniosek o zwrot nieruchomości lub jej części, złożony do organu niewłaściwego w sprawie, należy uznać za wniosek złożony z zachowaniem terminu. Również więc z powyższej przyczyny bez znaczenia dla zachowania terminu jest przywoływana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczność, iż wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wpłynął do Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 24 lipca 2020, po jego przekazaniu przez Starostę.

W ocenie spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze myli upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z datą wszczęcia postępowania i nieadekwatnie powołuje się w tym zakresie na art. 61 § 3 k.p.a.

Wreszcie, w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem ani organ ani sąd administracyjny (co wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SA/Kr 589/21) nie stwierdziły, iż wnioski zostały złożone z uchybieniem terminu, a odmowę zwrotu uzasadniły nie uchybieniem terminu ale tym, że Gmina Miejska K. nie włada już wywłaszczonymi nieruchomościami.

Podkreślono, że również z uzasadnienia do wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2024 r., sygn. II SA/Kr 434/24 nie wynika, aby Sąd podzielić miał argumentację organu co do rzekomego wygaśnięcia roszczenia o zwrot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie umarzająca postępowania w sprawie stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2012 r. znak: GS-09.6826.3.9.2012.MN o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. , na rzecz A. i M. K. z tego powodu, że skarżąca spółka nie mogłaby ona skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej. Roszczenie o zwrot nieruchomości, z którego wywodziła swój interes prawny, wygasło bowiem przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Skoro zaś przepis prawa nie kształtuje już sfery jej praw i obowiązków, nie może stanowić podstawy legitymacji procesowej.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w istocie jak zauważa organ, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dni 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1691) – dalej jako "k.p.a." gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie budzi także wątpliwości, że jeśli w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym to wówczas postępowanie należy umorzyć (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 1663/15).

Niezależnie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 900) – dalej jako "ustawa przekształceniowa" decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich.

Wynika z tego, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość objęta jest prawem podmiotowym bezpośrednim - prawem własności innej osoby. Oznacza to, że wykluczone byłoby więc pozytywne i skuteczne dla wnioskodawcy lub jego następcy prawnego rozpatrzenie wniosku o przekształcenie, w przypadku, gdyby osoba trzecia nabyła własność nieruchomości. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy przekształceniowej dotyczy również osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, ale treść tego przepisu oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do danej nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia jej własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie mogą zostać pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się zaś ich przed wydaniem decyzji przekształceniowej i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia, powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 3014/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1452/16; z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1613/15 i z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 3194/14).

Te okoliczności zostały zweryfikowane przez Kolegium. W ocenie organu skarżąca spółka nie legitymowała się interesem prawnym upoważniającym ją do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przekształceniowej, a to z tego powodu, że leżące u podstaw tego interesu roszczenie spółki o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Wygasło natomiast dlatego, że spółka wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła już po terminie.

Tego stanowiska Sąd nie podziela.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1145) – dalej jako "u.g.n." poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) – dalej jako "ustawa nowelizująca", która weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r.

Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Z powyższego wynika, że zarówno w art. 136 ust. 7 u.g.n., jak i w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej mowa o tym samym terminie (terminie złożenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), z tą różnicą, że art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w odniesieniu do sytuacji, o których mowa w tym przepisie, odmiennie ustala początek biegu tego terminu oraz jego długość (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 maja 2025 roku, sygn. I OSK 580/22).

Podkreślić też należy, że termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest terminem, po upływie którego wygasa uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma charakter prawa podmiotowego, gdyż wyznacza sferę uprawnień jednostki i umożliwia tej jednostce skuteczne domaganie się określonego działania (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) dla ochrony swego interesu prawnego (gravamen). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że termin ten ma charakter terminu prawa materialnego (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 24 października 2023 r., sygn. I OSK 1428/22).

Ponadto zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło 29 kwietnia 2019 r. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości, gdy w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej upłynął termin 20 lat od daty wywłaszczenia, mógł być złożony najpóźniej do 14 maja 2020 r.

W dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał już od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), po czym tego samego dnia ogłoszono stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

Zatem, mimo że powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21).

Zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało zatem od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) uchylony został art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych tj. przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Przy czym jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), terminy, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego.

Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 odnosi się także do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zatem bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zatem zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął z dniem 2 sierpnia 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że spółka w dniu 7 lipca 2020 roku złożyła wniosek (wniosek został wysłany w tym dniu poprzez operatora pocztowego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sam wniosek został złożony do niewłaściwego organu, to jest do Starosty Krakowskiego, do którego wpłynął on w dniu 13 lipca 2020 r. Następnie Starosta przekazał wniosek do właściwego organu (Prezydenta Miasta Krakowa), do którego wniosek trafił w dniu 24 lipca 2020 roku.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wniosek został złożony w terminie.

Jedynie na marginesie można wskazać, że trafnie podnosi skarżąca spółka, iż czym innym jest samo złożenie wniosku, a czym innym moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to bowiem odrębne zdarzenia prawne, które wywołują różne skutki na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Złożenie wniosku stanowi czynność procesową strony, inicjującą jej aktywność w relacji z organem, natomiast wszczęcie postępowania następuje dopiero z chwilą podjęcia przez organ określonych działań przewidzianych przepisami prawa, co nie zawsze pokrywa się w czasie z momentem nadania czy doręczenia pisma.

W konsekwencji, dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystarczające jest dokonanie przez stronę czynności polegającej na wysłaniu wniosku do organu przed upływem przewidzianego terminu. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, kiedy organ faktycznie zapozna się z treścią wniosku lub kiedy formalnie dojdzie do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do nieuzasadnionego obciążenia strony konsekwencjami okoliczności od niej niezależnych, takich jak czas obiegu korespondencji czy wewnętrzna organizacja pracy organu administracji publicznej.

W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a tym samym czynność ta została dokonana z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż doszło do uchybienia terminowi, skoro strona podjęła wymagane działanie w sposób prawidłowy i w odpowiednim czasie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W świetle powyższego błędna była ocena Kolegium, które przyjęło, że spółka złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po terminie, co skutkowało przedawnieniem jej roszczenia. Wbrew stanowisku Kolegium należy uznać, że wniosek ten został złożony z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wszystkie wyżej wskazane okoliczności faktyczne i prawne, mające istotne znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia i dokona ich oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przyjmując, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez skarżącą w terminie.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.