Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości dokonania waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spór między Spółką a organami dotyczy zastosowanej metody waloryzacji.
Przypominając dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, równą wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w.). Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia
1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w.).
Art. 5 u.g.n., do którego odsyła art. 10 ust. 1 u.p.p.u.w., stanowi, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (ust. 1). Wskaźniki te ogłasza Prezes GUS (ust. 2). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS (ust. 4).
Bezsprzecznie do tej pory nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, dlatego waloryzacji opłat, do których stosuje się art. 5 u.g.n., w tym opłaty przekształceniowej, dokonuje się w oparciu o tzw. wskaźniki inflacyjne, czyli wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS.
Zdaniem organów waloryzacja opłaty rocznej powinna opierać się na metodzie tzw. nawiązań łańcuchowych, polegającej na uwzględnieniu wszystkich poszczególnych wskaźników inflacyjnych ogłoszonych w danym okresie (w rozpoznawanej sprawie od 2020 do 2023 r.), co sprowadza się do operacji ustalenia iloczynu pierwszego wskaźnika przez kolejny wskaźnik, aż do wskaźnika za ostatni okres brany pod uwagę. Organy w rozpoznawanej sprawie uwzględniły wskaźniki roczne.
Spółka kwestionuje to stanowisko, wywodząc, że prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów polega na dokonaniu waloryzacji w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa GUS za ostatni rok (2023).
W ocenie Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe.
Celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania. Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk,
A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, wer. el. SIP Legalis, Komentarz do art. 5 pkt 1;
P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wer. El. SIP LEX, Komentarz do art. 5, pkt 1). Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.
Zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest w tej perspektywie prawidłowa. Ponieważ za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było wzięcie pod uwagę szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasowych, które na ów okres się składały. Tylko taki sposób mógł doprowadzić do ustalenia miarodajnej skali zmian siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. W konsekwencji, obliczając zwaloryzowaną kwotę opłaty przekształceniowej zasadnie uwzględniono średnioroczne wskaźniki inflacyjne ogłoszone w poszczególnych latach pomiędzy rokiem ustalenia pierwotnej opłaty a rokiem, od którego zwaloryzowana kwota miała obowiązywać, opublikowane w Monitorze Polskim w formie komunikatów Prezesa GUS. Tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 u.g.n.
Nie jest też błędne zastosowanie (tak jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie) wskaźników średniorocznych (choć akceptowana przez sądy administracyjne jest także praktyka stosowania wskaźników za okresy miesięczne). Za użyciem wskaźników średniorocznej w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej przemawia już sam rodzaj tej należności, która ma przecież charakter nie miesięczny lecz roczny. W konsekwencji, skoro opłata ponoszona jest za cały dany rok, nie ma przeszkód, by zastosować przy jej waloryzacji wskaźniki średnioroczne ogłoszone w latach pomiędzy ustaleniem jej dotychczasowej kwoty a początkiem okresu, od którego ma być uiszczana w nowym, zwaloryzowanym rozmiarze. W istocie obydwie metody (wykorzystujące wskaźnik miesięczny lub średnioroczny) prowadzą do identycznych, względnie bardzo zbliżonych rezultatów
i w obydwu przypadkach realizowany jest cel waloryzacji polegający na dostosowaniu wartości opłaty do zaistniałych zmian inflacyjnych. Obydwie metody należy uznać zatem za dopuszczalne.
Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze.
Argumentacja wspierająca zarzuty naruszenia art. 10 i art. 5 u.g.n. jest nietrafna w świetle wyżej przedstawionych rozważań. W ocenie Sądu nie można zaakceptować prezentowanego przez skarżącą stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (miesiącu czy roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 u.g.n. jedynie dlatego, że użyto tam zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianę, jaka nastąpiła w ostatnim okresie, który waloryzację poprzedzał. W rezultacie, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższym przepisie liczby pojedynczej było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub jednego konkretnego miesiąca.
Za przyjętą przez skarżącą wykładnią powyższego przepisu nie przemawia również zawarta w art. 10 ust. 2 u.p.p.w.d. regulacja pozwalająca na dokonywanie waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Należy zwrócić uwagę, że zakaz ten, wraz z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacje te gwarantują podmiotowi zobowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia. Skoro tak, to w perspektywie równego rozkładu ryzyka związanego ze spadkiem wartości pieniądza, z drugiej strony należy przyjąć, że waloryzacja dokonywana z zachowaniem powyższej częstotliwości powinna uwzględniać zmianę wartości pieniądza w całym okresie, jaki upłynął od jej pierwotnego ustalenia (lub od poprzedniej waloryzacji), gdyż stanowi to gwarancję dla Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że uzyskiwany z przedmiotowego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych, do jakich doszło przez cały ten okres. Potrzeba waloryzacji spornej opłaty jest uzasadniona bardzo długim okresem jej wnoszenia, mogącym wynosić od 20 do 99 lat, co sprawia, że jest ona narażona na bardzo wysokie ryzyko utraty wartości w czasie jej uiszczania. Równocześnie trzeba mieć na uwadze, że powołana ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. przewiduje dla osoby zobowiązanej możliwość uniknięcia ponoszenia w przyszłości coraz wyższych kwot z tytułu opłaty przekształceniowej wskutek waloryzacji. Zgodnie z art. 7 ust. 7 u.p.p.u.w. właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wówczas wysokość tej jednorazowej opłaty odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
Niezasadne są podniesione w uzasadnieniu skargi argumenty odwołujące się do decyzji wydanej w podobnej sprawie przez Wojewodę Pomorskiego. Pomijając już fakt, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może determinować wykładni i stosowania prawa przez sąd administracyjny, to Sąd nie podziela wyrażonego w tym rozstrzygnięciu stanowiska w kwestii wykładni art. 10 ust. 1 u.p.p.u.w. w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n., opierając się na całkowicie odmiennej interpretacji w kwestii prawidłowej metody waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Powyższe stanowisko składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nawiązuje do stanowiska wyrażanego już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia nakładanej na skarżącą Spółkę (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r., II SA/Gl 1629/24, II SA/Gl 1630/24, II SA/Gl 1631/24; z 14 maja 2025 r., II SA/Gl 1617/24, II SA/Gl 1618/24; z 27 maja 2025 r., II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24; wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r., IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r., IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025, IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r., II SA/Wr 41/25; wyroki WSA w Lublinie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Lu 170/25 i 171/25). Sąd w całej rozciągłości podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, nie znajdując podstaw do wyrażenia stanowiska odmiennego.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Sąd oddalił skargę.