w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. W przypadku opłaty przekształceniowej nie tylko nie sposób mówić o jakimkolwiek opóźnieniu
w zapłacie, inne są również mechanizmy przeprowadzania waloryzacji opłaty przekształceniowej. Chodzi w szczególności o art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej
i wyrażoną w nim zasadę według której: "waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje
z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji" oraz związane z tym inne odmienne rozwiązania prawne. Przepis art. 5 ust. 4 u.g.n. w sposób wyraźny i jednoznaczny odnosi się do wskaźnika, nie zaś do wskaźników, a tym bardziej do ich sumy, czy średniej z ostatnich lat. W związku
tym waloryzacja opłaty przekształceniowej przeprowadzona w inny sposób niż w oparciu
o pojedynczy wskaźnik ogłaszany przez Prezesa GUS, jest niezgodna w obowiązującymi regulacjami prawnymi. W ustawie przekształceniowej ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej, zastrzegając, że może ona być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji (art. 10 ust.2 ustawy przekształceniowej). W przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawodawca zastosował zatem podobne ograniczenie do tego, jakie zastosowano w odniesieniu do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste i to pomimo odmienności opłaty przekształceniowej i opłaty za użytkowanie wieczyste, co prowadzi do wniosku o tożsamych motywach (ratio legis) ustawodawcy w obu przypadkach. Wprowadzając ograniczenie możliwości aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ustawodawca w uzasadnieniu tłumaczył to koniecznością zagwarantowania użytkownikom wieczystym, że opłata nie wzrośnie w okresie przynajmniej trzech lat od ostatniej aktualizacji, co ma chronić użytkowników wieczystych przed ciągłymi zmianami opłaty w następstwie dynamicznych zmian wartości nieruchomości. W ocenie spółki, opisane ograniczenie powinno zadziałać podobnie jak
w przypadku ograniczenia aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Skoro ustawodawca zastrzegł, że waloryzacja opłaty przekształceniowej może być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, to powyższe oznacza, że przez wskazany okres opłata przekształceniowa nie powinna ulegać zmianom. Dopiero po upływie wyżej wskazanego okresu dopuszczalna jest waloryzacja opłaty przekształceniowej. Powyższe wyklucza zatem zastosowanie przez organ tzw. skumulowanej waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników, jak przyjął organ odwoławczy, za lata 2023-2024. Pełnomocnik stwierdził, że powyższy pogląd jest spójny ze stanowiskiem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do ustawy przekształceniowej
i znajduje w nim potwierdzenie. W uzasadnieniu tym (druk 2673) ustawodawca przyznał:
"Z informacji uzyskanych z Głównego Urzędu Statystycznego obecnie nie ma możliwości ogłoszenia wskaźnika zmian cen nieruchomości gruntowych, który mógłby zostać wykorzystany przy waloryzacji, o której mowa w art. 6 [przyp. obecnie art. 10]. Zatem
w takiej sytuacji waloryzacja będzie dokonywana zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów
i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego."
Zauważono, że w uzasadnieniu do ustawy o przekształceniu ustawodawca wyraźnie podkreślił, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustawodawca odwołał się zatem do ogłoszonego wskaźnika, nie wskaźników, co prowadzi do wniosku, że w procesie waloryzacji organ powinien uwzględnić wskaźnik za ostatni rok. Radca prawny oświadczył, że powyższe stanowisko, zostało potwierdzone m.in. w orzeczeniu Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z 6 listopada 2023 r., decyzjach Wojewody Pomorskiego z 29 i 31 października 2024 r. oraz orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Olsztynie z 24 lutego 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Spółka na mocy ustawy przekształceniowej stała się właścicielem ww. nieruchomości gruntowej i jest zobowiązana przez 99 lat do uiszczania opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W 2019 r. organ
I instancji wiążąco ustalił wysokość tej opłaty, która wyniosła 159,50 zł i spółka uiszczała taką kwotę każdego roku. W 2024 r. organ I instancji dokonał waloryzacji opłaty, obowiązującej od 1 stycznia 2025 r.
Kwestia sporna dotyczy przyjętego przez organy orzekające sposobu waloryzacji ustalonej opłaty rocznej. Skarżąca spółka uważa, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej i art. 5 ust. 4 u.g.n. waloryzacji opłaty rocznej dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z jednego roku, ogłoszonego za ostatni rok sprzed dokonania waloryzacji (tutaj wskaźnik ogłoszony
w styczniu 2024 r. wskazujący na wzrost cen w 2023). Stanowisko to pozostaje jednak sprzeczne z sensem i celem waloryzacji oraz nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych ani faktycznych.
Aby zrozumieć treść art. 10 ust. 1-3 ustawy przekształceniowej należy uwzględnić okoliczność, że przepisy prawa nie definiują wprost pojęcia waloryzacji. Zgodnie
z Encyklopedią wydawnictwa PWN waloryzacja oznacza zwiększenie wielkości nominalnej świadczeń finansowych, składek ubezpieczeniowych oraz wierzytelności, mające na celu zachowanie ich wartości realnej (siły nabywczej) zmniejszonej przez inflację. Wyróżnia się: - waloryzację uregulowaną przepisami prawa, które wprowadzają nakaz waloryzacji
i określają miernik waloryzacji;
- waloryzację sądową – zgodnie z art. 358[1] § 3 Kodeksu cywilnego w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby były ustalone w orzeczeniu lub umowie oraz
- waloryzację umowną, która polega na zamieszczeniu w umowie klauzuli waloryzacyjnej, pozwalającej na ustalenie nowej wysokości świadczenia pieniężnego w chwili jego wykonania, zależnie od ceny zboża, złota, wskaźnika zmiany cen (vide: Encyklopedia PWN).
Waloryzacja ma więc za zadanie zachować realną wartość wypłacanych świadczeń w stosunku do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. W cytowanym w skardze uzasadnieniu do projektu ustawy przekształceniowej czytamy, że zaproponowano możliwość waloryzacji opłat rocznych przekształceniowych w celu zapewnienia dotychczasowym właścicielom należytego wynagrodzenia zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Waloryzacja chroni zatem interes wierzyciela i ma na celu dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, wer. el. SIP Legalis, Komentarz do art. 5 pkt 1; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, SIP LEX, Komentarz do art. 5, pkt 1). Dlatego co do zasady na dzień dokonania waloryzacji uwzględnić należy wszystkie zmiany inflacyjne zaistniałe od momentu powstania zobowiązania, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest odtworzenie wartości świadczenia
w stosunku do siły nabywczej pieniądza.
Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis określa rodzaje wskaźników mających zastosowanie przy dokonywaniu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych
w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości przy tym, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n., gdyż dotychczas nie został ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik zmian cen nieruchomości, na co zwraca się uwagę jednolicie w orzecznictwie oraz o czym wspomniał autor uzasadnienia do projektu ustawy. Art. 5 ust. 4 u.g.n. stanowi zaś, że w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych
z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zasadnym jest dostrzec, że art. 5 ust. 4 u.g.n. nie konkretyzuje, o który
z ogłoszonych przez Prezesa GUS wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych chodzi. Organ ten zaś dokonuje ogłoszeń wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na różnych podstawach prawnych i do różnych celów. Nie ma ogłaszanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który byłby specjalnie dedykowany do art. 5 ust. 4 u.g.n., czy art. 10 ust. 1-3 ustawy przekształceniowej. Ze strony internetowej GUS wynika, że Prezes GUS ogłasza wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: za kwartał, za
I półrocze w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, za 3 pierwsze kwartały w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, a także za rok w stosunku do roku poprzedniego, a nawet za okres sześcioletni – na podstawie art. 181a ust. 2 ustawy
z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U.
z 2024 r. poz. 1113). Na przykład w dniu 15 kwietnia 2025 r. ogłoszony został Komunikat Prezesa GUS w sprawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. Zgodnie z tym komunikatem wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. wyniósł 149,7 (wzrost cen o 49,7%). Gdyby dokonywano waloryzacji po ogłoszeniu tego wskaźnika z okresu sześcioletniego, w adekwatnym okresie, racjonalne byłoby uwzględnienie tylko tego jednego wskaźnika. Logiczne byłoby też zastosowanie jednego wskaźnika, gdyby w analizowanym okresie od momentu ustalenia zobowiązania do momentu jego waloryzacji nastąpiła tylko jednokrotna zmiana wskaźnika. Gdy wskaźnik inflacji się nie zmienia to nie ma podstaw do przeprowadzania waloryzacji (co potwierdza art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej). W rozpatrywanym przypadku organy ustaliły zaś, że od ustalenia opłaty rocznej w 2022 r. co roku następował wzrost inflacji. Potwierdzają to średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłoszone przez Prezesa GUS na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631). Treść komunikatów ogłoszonych na tej podstawie prawnej za poszczególne lata po ustaleniu opłaty rocznej, czyli począwszy od komunikatu z 2023 r. wskazuje, że średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest ustalany w stosunku do roku poprzedniego. Aby więc odtworzyć realną wartość opłaty rocznej na dzień dokonywania waloryzacji niezbędne jest uwzględnienie ciągu zmieniających się wskaźników, które spójnie obrazują zmiany siły nabywczej pieniądza od momentu ustalenia opłaty rocznej do czasu jej waloryzacji. Podane przez organy orzekające wskaźniki ogłoszone w latach 2023-2024 stanowią obiektywny wyznacznik określający wzrost cen towarów i usług w kolejnych latach, a więc ukazują postęp inflacji w całym badanym okresie. Z treści zastosowanych komunikatów Prezesa GUS jasno wynika, że wskaźnik ogłoszony w styczniu 2023 r. – 114,4 oznacza wzrost cen w roku 2022 w stosunku do 2021 r. o 14,4%, a wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazuje że w 2023 r. nastąpił ponownie wzrost cen w stosunku do roku 2022 o 11,4%. W tej perspektywie zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych uwzgledniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest prawidłowa.
Pozostaje wyjaśnić, że w myśl art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Stosownie zaś do art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku.
Z unormowań tych wynika następujący mechanizm waloryzacji:
1. Waloryzacji dokonuje się z zastosowaniem wskaźników określonych w art. 5 ust. 4 u.g.n., tj. wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa GUS. Kwota zwaloryzowana to iloczyn kwoty podlegającej waloryzacji i wskaźnika inflacji, przy czym w przypadku zmiany wskaźnika, a więc występowania w badanym okresie różnych wskaźników logiczna jest metoda nawiązań łańcuchowych, polegająca na tym,
że kwotę wyjściową zwiększa się o wskaźnik za pierwszy rok, w którym nastąpiła zmiana wskaźnika i tak uzyskana suma stanowi podstawę obliczenia dla następnego roku,
w którym nastąpiła zmiana wskaźnika inflacji;
2. Waloryzacji dokonuje się nie częściej niż raz na 3 lata; oznacza to tylko tyle, że organ nie ma obowiązku i nie może weryfikować wartości ekonomicznej opłaty rocznej częściej niż raz na 3 lata, a tym samym zmieniać opłaty rocznej z tytułu przekształcenia przy każdej zmianie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że zakaz ten, wraz z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacje te gwarantują podmiotowi zobowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2025 r. , sygn. akt. II SA/Lu 227/25, publ.
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").
3. Przy dokonywaniu waloryzacji, która ma na celu utrzymanie świadczenia na poziomie tej samej realnej siły nabywczej pieniądza, uwzględnia się zmiany inflacyjne zaistniałe
w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia zainicjowania postępowania w przedmiocie waloryzacji (potwierdza to treść art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej).
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził zarzuconego w skardze naruszenia art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów. W szczególności dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych, co czyni bezzasadnym zarzut przeprowadzenia waloryzacji w sposób dowolny. Tym samym nie można przypisać organom naruszenia art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzuty naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, to stwierdzić trzeba, że przytoczona wykładnia omawianych przepisów nie budzi wątpliwości co do treści normy prawnej, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydane
w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia nakładanej na skarżącą spółkę (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r., II SA/Gl 1629/24, II SA/Gl 1630/24, II SA/Gl 1631/24; z 14 maja 2025 r., II SA/Gl 1617/24, II SA/Gl 1618/24; z 27 maja 2025 r., II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24; wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r., IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r., IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025, IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r., II SA/Wr 41/25; wyroki WSA w Lublinie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Lu 170/25 i 171/25, publ. w CBOSA). Sąd w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, nie znajdując podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska. Poza tym zasady wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. nie stosuje się, co wynika z treści tego unormowania, jeżeli sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich. Stanowisku skarżącej postawić pozostaje sprzeczny z nim interes wierzyciela.
Wbrew przekonaniu skarżącej nie jest w ogóle adekwatne porównywanie mechanizmu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (uregulowanej w art. 77 i 78 u.g.n.) z waloryzacją omawianej opłaty rocznej, gdyż zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie przez waloryzację.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.