Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 kwietnia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 stycznia 2025 r. wydaną przez Prezydenta O. (dalej: "organ I instancji") w sprawie zwaloryzowanej rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, oznaczonego jako działka nr (...), obr. (...) miasta O., związanej z posiadanym udziałem wynoszącym 25/1000, która od dnia 1 stycznia 2025 r. wynosi 76,31 zł.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku Spółki o korektę zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej, o której Spółka została powiadomiona pismem z dnia 4 grudnia 2024 r., orzekł o zwaloryzowaniu rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu ww. nieruchomości, która od dnia 1 stycznia 2025 r. wynosi 76,31 zł. Organ I instancji wskazał, że opłata ustalona w 2022 r. w związku ze zbyciem części nieruchomości (przed waloryzacją) wynosiła 53,86 zł. Waloryzacji dokonano zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6) – dalej: "u.p.p.u.w.", oraz zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", tj. przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w latach 2019-2023.
Wojewoda podtrzymując stanowisko organu I instancji stwierdził, że na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w. opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Innymi słowy waloryzacja dokonywana w trybie administracyjnym oznacza urealnienie już ustalonej opłaty. W przypadku, gdy okres objęty waloryzacją wykracza poza okresy, dla których wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych zostały opublikowane, wówczas do waloryzacji kwot należy przyjąć zasadę stosowaną w obliczeniach analitycznych i ekonomicznych, tj. metodę kolejnych podstawień (lub metodę nawiązań łańcuchowych). Zwaloryzowana opłata w kwocie 76,31 zł to iloczyn wartości 53,86 zł i poszczególnych wskaźników cen towarów i usług za lata 2019-2023. Wojewoda zauważył również, że wyliczenie jednego wskaźnika dla okresu 2019-2024 metodą nawiązań łańcuchowych bazującą na przemnażaniu wskaźników kolejnych lat, daje ostateczny wynik tożsamy z wynikiem uzyskanym przez organ I instancji.
Zdaniem Wojewody, przeliczenie (zwaloryzowanie) dokonane w 2024 r. zmienia kwotę opłaty przeliczeniowej dopiero w piątym roku od jej ustalenia, uwzględniając jedynie zmiany inflacyjne zaistniałe w okresie od 2019 r. do 2024 r., co jest zgodne z zapisami art. 10 ust. 2 u.p.p.u.w. Wskazany w tym przepisie termin "nie częściej niż raz na 3 lata" został zachowany, bowiem we wcześniejszych latach, tj. 2021-2024, opłata za udział 25/1000 wnoszona była w tej samej wysokości 53,86 zł.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 6 oraz art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przeprowadzeniem waloryzacji w sposób dowolny, przy zastosowaniu mechanizmów nie przewidzianych w przepisach prawa;
- art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 u.p.p.u.w. poprzez ich błędną wykładnię i w następstwie uznanie, że waloryzacja opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winna nastąpić przy uwzględnieniu średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych w latach 2019, 2020, 2021, 2022 oraz 2023;
- art. 10 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 8a u.p.p.u.w. poprzez przyjęcie, że waloryzacji dokonano w grudniu 2024 r., a nie decyzją organu i instancji z dnia 16 stycznia 2025 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym należy dokonać waloryzacji przy zastosowaniu średniorocznych wskaźników zmiany cen za cały okres, za który dokonuje się waloryzacji, bez względu na długość trwania tego okresu. W żadnej regulacji dotyczącej waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności ustawodawca nie przewidział opisanego i przyjętego przez organ sposobu waloryzacji. Powyższe pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Należy mieć także na uwadze materialnoprawną zasadę określoną w art. 7a § 1 k.p.a., tj. zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zdaniem Spółki, organ w sposób arbitralny dokonał waloryzacji przy zastosowaniu przyjętych według swego uznania wskaźników. Tymczasem funkcja waloryzacji może być zróżnicowana. W przypadku waloryzacji odszkodowania jego funkcją jest zabezpieczenie interesu wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. W przypadku opłaty przekształceniowej nie tylko nie sposób mówić o jakimkolwiek opóźnieniu w zapłacie, inne są również mechanizmy przeprowadzania waloryzacji opłaty przekształceniowej. Chodzi w szczególności o art. 10 ust. 2 u.p.p.u.w. i wyrażoną w nim zasadę według której, waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, oraz związane z tym inne odmienne rozwiązania prawne. Zdaniem Spółki, przepis art. 5 ust. 4 u.g.n. w sposób wyraźny i jednoznaczny odnosi się do wskaźnika, nie zaś do wskaźników, a tym bardziej do ich sumy, czy średniej z ostatnich lat. W związku tym waloryzacja opłaty przekształceniowej przeprowadzona w inny sposób niż w oparciu o pojedynczy wskaźnik ogłaszany przez Prezesa GUS, jest niezgodna w obowiązującymi regulacjami prawnymi. W przepisach u.p.p.u.w. ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej, zastrzegając, że może ona być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji.
W przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawodawca zastosował zatem podobne ograniczenie do tego, jakie zastosowano w odniesieniu do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste i to pomimo odmienności opłaty przekształceniowej i opłaty za użytkowanie wieczyste, co prowadzi do wniosku o tożsamych motywach ustawodawcy w obu przypadkach. Wprowadzając ograniczenie możliwości aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ustawodawca w uzasadnieniu tłumaczył to koniecznością zagwarantowania użytkownikom wieczystym, że opłata nie wzrośnie w okresie przynajmniej trzech lat od ostatniej aktualizacji, co ma chronić użytkowników wieczystych przed ciągłymi zmianami opłaty w następstwie dynamicznych zmian wartości nieruchomości. W ocenie Spółki, opisane ograniczenie powinno zadziałać podobnie jak w przypadku ograniczenia aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Skoro ustawodawca zastrzegł, że waloryzacja opłaty przekształceniowej może być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, to powyższe oznacza, że przez wskazany okres opłata przekształceniowa nie powinna ulegać zmianom. Dopiero po upływie wyżej wskazanego okresu dopuszczalna jest waloryzacja opłaty przekształceniowej. Powyższe wyklucza zatem zastosowanie przez organ tzw. skumulowanej waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników, jak przyjął Wojewoda. Zauważono, że w uzasadnieniu do ustawy o przekształceniu ustawodawca wyraźnie podkreślił, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustawodawca odwołał się zatem do ogłoszonego wskaźnika, nie wskaźników, co prowadzi do wniosku, że w procesie waloryzacji organ powinien uwzględnić wskaźnik za ostatni rok.