W uzasadnieniu wniesionej skargi Spółka podniosła, że w żadnej regulacji dotyczącej waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności ustawodawca nie przewidział opisanego i przyjętego przez organ sposobu waloryzacji. Zdaniem strony skarżącej organ, w sposób arbitralny, dokonał waloryzacji przy zastosowaniu przyjętych według swego uznania wskaźników. Podniesiono, że funkcja waloryzacji może być zróżnicowana. W przypadku bowiem waloryzacji odszkodowania jego funkcją jest zabezpieczenie interesu wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości; w przypadku zaś opłaty przekształceniowej nie tylko nie sposób mówić o jakimkolwiek opóźnieniu w zapłacie, ale inne są również mechanizmy przeprowadzania waloryzacji opłaty przekształceniowej. Wskazano, że przepis art. 5 ust. 4 u.g.n. w sposób wyraźny i jednoznaczny odnosi się do wskaźnika ogłoszonego przez Prezesa GUS, nie zaś do wskaźników, a tym bardziej do ich sumy, czy średniej z ostatnich lat. W związku z tym, waloryzacja opłaty przekształceniowej przeprowadzona w inny sposób niż w oparciu o pojedynczy wskaźnik ogłaszany przez Prezesa GUS jest niezgodna z obowiązującymi regulacjami prawnymi, gdyż w ustawie przekształceniowej ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej zastrzegając, że może ona być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji (art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej). Zatem ustawodawca zastosował podobne ograniczenie do tego, jakie zastosowano w odniesieniu do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, co ma chronić użytkowników wieczystych przed ciągłymi zmianami opłaty w następstwie dynamicznych zmian wartości nieruchomości. W ocenie Spółki wyklucza to zastosowanie przez organ tzw. skumulowanej waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników za lata 2020-2024. Strona skarżąca podniosła, że powyższy pogląd jest spójny ze stanowiskiem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do ustawy przekształceniowej, w którym ustawodawca odwołał się do ogłoszonego przez Prezesa GUS wskaźnika, a nie wskaźników, co prowadzi do wniosku, że w procesie waloryzacji organ powinien uwzględnić wskaźnik za ostatni rok. Ponadto strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, zwaloryzowana opłata obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, zwaloryzowana opłata winna obowiązywać nie od 1 stycznia 2025 r., lecz od 1 stycznia 2026 r., bowiem waloryzacji dokonano w decyzji z 31 marca 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Przede wszystkim należy podnieść, że ustalony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Jak wynika z akt sprawy Spółka na mocy ustawy przekształceniowej stała się właścicielem udziału w przedmiotowej nieruchomości gruntowej i jest zobowiązana przez 99 lat do uiszczania opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W 2019 r. organ pierwszej instancji wiążąco ustalił wysokość tej opłaty, która wyniosła 33,04 zł i Spółka uiszczała taką kwotę każdego roku. W 2024 r. organ pierwszej instancji dokonał waloryzacji opłaty do kwoty 46,81 zł, obowiązującej od 1 stycznia 2025 r.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy nie samej waloryzacji opłaty rocznej, lecz przyjętego przez organy orzekające sposobu jej dokonania. Zdaniem bowiem skarżącej Spółki, stosownie do myśl art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej i art. 5 ust. 4 u.g.n., waloryzacji opłaty rocznej należy dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z jednego roku, ogłoszonego za ostatni rok sprzed dokonania waloryzacji (tutaj wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazujący na wzrost cen w 2023 r.). W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez Spółkę nie tylko jest sprzeczne z sensem i celem waloryzacji, ale nie znajduje także uzasadnionych podstaw prawnych.
Zauważyć należy, że przepisy prawa nie definiują wprost pojęcia waloryzacji. Zgodnie z Encyklopedią wydawnictwa PWN waloryzacja oznacza zwiększenie wielkości nominalnej świadczeń finansowych, składek ubezpieczeniowych oraz wierzytelności, mające na celu zachowanie ich wartości realnej (siły nabywczej) zmniejszonej przez inflację. Wyróżnia się: - waloryzację uregulowaną przepisami prawa, które wprowadzają nakaz waloryzacji i określają miernik waloryzacji; - waloryzację sądową – zgodnie z art. 358[1] § 3 Kodeksu cywilnego w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby były ustalone w orzeczeniu lub umowie oraz - waloryzację umowną, która polega na zamieszczeniu w umowie klauzuli waloryzacyjnej, pozwalającej na ustalenie nowej wysokości świadczenia pieniężnego w chwili jego wykonania, zależnie od ceny zboża, złota, wskaźnika zmiany cen (vide: Encyklopedia PWN). Waloryzacja ma zatem za zadanie zachować realną wartość wypłacanych świadczeń w stosunku do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. W cytowanym w skardze uzasadnieniu do projektu ustawy przekształceniowej czytamy, że zaproponowano możliwość waloryzacji opłat rocznych przekształceniowych w celu zapewnienia dotychczasowym właścicielom należytego wynagrodzenia zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Waloryzacja chroni zatem interes wierzyciela i ma na celu dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, wer. el. SIP Legalis, Komentarz do art. 5 pkt 1; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, SIP LEX, Komentarz do art. 5, pkt 1). Dlatego co do zasady na dzień dokonania waloryzacji uwzględnić należy wszystkie zmiany inflacyjne zaistniałe od momentu powstania zobowiązania, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest odtworzenie wartości świadczenia w stosunku do siły nabywczej pieniądza.
Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Ten ostatni przepis określa rodzaje wskaźników mających zastosowanie przy dokonywaniu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n., gdyż dotychczas nie został ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik zmian cen nieruchomości, na co zwraca się uwagę jednolicie w orzecznictwie oraz o czym wspomniał autor uzasadnienia do projektu ustawy. Przepis art. 5 ust. 4 u.g.n. stanowi zaś, że w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Należy przy tym zauważyć, że art. 5 ust. 4 u.g.n. nie konkretyzuje, o który z ogłoszonych przez Prezesa GUS wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych chodzi. Organ ten dokonuje ogłoszeń wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na różnych podstawach prawnych i do różnych celów. Nie ma zaś ogłaszanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który byłby specjalnie dedykowany do art. 5 ust. 4 u.g.n., czy art. 10 ust. 1 - 3 ustawy przekształceniowej. Ze strony internetowej GUS wynika, że Prezes GUS ogłasza wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: za kwartał, za I półrocze w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, za 3 pierwsze kwartały w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, a także za rok w stosunku do roku poprzedniego, a nawet za okres sześcioletni – na podstawie art. 181a ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1113). Na przykład w dniu 15 kwietnia 2025 r. ogłoszony został Komunikat Prezesa GUS w sprawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. Zgodnie z tym komunikatem wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. wyniósł 149,7 (wzrost cen o 49,7%). Gdyby zatem dokonywano waloryzacji po ogłoszeniu tego wskaźnika z okresu sześcioletniego, w adekwatnym okresie, racjonalne byłoby uwzględnienie tylko tego jednego wskaźnika. Logiczne byłoby też zastosowanie jednego wskaźnika, gdyby w analizowanym okresie od momentu ustalenia zobowiązania do momentu jego waloryzacji nastąpiła tylko jednokrotna zmiana wskaźnika. Gdy wskaźnik inflacji się nie zmienia to nie ma podstaw do przeprowadzania waloryzacji, co potwierdza art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej.
W rozpatrywanym przypadku organy ustaliły, że od ustalenia opłaty rocznej w 2019 r. co roku następował wzrost inflacji. Potwierdzają to średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłoszone przez Prezesa GUS na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1631). Treść komunikatów ogłoszonych na tej podstawie prawnej za poszczególne lata po ustaleniu opłaty rocznej, czyli począwszy od komunikatu z 2020 r. wskazuje, że średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest ustalany w stosunku do roku poprzedniego. Aby zatem odtworzyć realną wartość opłaty rocznej na dzień dokonywania waloryzacji niezbędne jest uwzględnienie ciągu zmieniających się wskaźników, które spójnie obrazują zmiany siły nabywczej pieniądza od momentu ustalenia opłaty rocznej do czasu jej waloryzacji. Podane przez organy orzekające wskaźniki ogłoszone w latach 2020 - 2024 stanowią obiektywny wyznacznik określający wzrost cen towarów i usług w kolejnych latach, a więc ukazują postęp inflacji w całym badanym okresie. Z treści zastosowanych komunikatów Prezesa GUS jasno wynika, że wskaźnik ogłoszony w styczniu 2020 r. - 102,3 oznacza wzrost cen w 2019 r. o 2,3%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2021 r. - 103,4 oznacza wzrost cen w 2020 r. w stosunku do roku 2019 o kolejne 3,4%; wskaźnik z 2022 r. - 105,1 ukazuje, że w 2021 r. w stosunku do 2020 r. miał miejsce również wzrost cen o kolejne 5,1%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2023 r. – 114,4 oznacza wzrost cen w roku 2022 w stosunku do 2021 r. o 14,4%, a wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazuje że w 2023 r. nastąpił ponownie wzrost cen w stosunku do roku 2022 o 11,4%. W tej perspektywie zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest prawidłowa.
Wyjaśnić także należy, że w myśl art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Stosownie zaś do art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 u.g.n., nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Z unormowań tych wynika zatem, że waloryzacji dokonuje się z zastosowaniem wskaźników określonych w art. 5 ust. 4 u.g.n., tj. wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa GUS. Kwota zwaloryzowana to iloczyn kwoty podlegającej waloryzacji i wskaźnika inflacji, przy czym w przypadku zmiany wskaźnika, a więc występowania w badanym okresie różnych wskaźników logiczna jest metoda nawiązań łańcuchowych, polegająca na tym, że kwotę wyjściową zwiększa się o wskaźnik za pierwszy rok, w którym nastąpiła zmiana wskaźnika i tak uzyskana suma stanowi podstawę obliczenia dla następnego roku, w którym nastąpiła zmiana wskaźnika inflacji. Natomiast z regulacji stanowiącej, że waloryzacji dokonuje się nie częściej niż raz na 3 lata wynika tylko tyle, że organ nie ma obowiązku i nie może weryfikować wartości ekonomicznej opłaty rocznej częściej niż raz na 3 lata, a tym samym zmieniać opłaty rocznej z tytułu przekształcenia przy każdej zmianie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że zakaz ten, wraz z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacje te gwarantują podmiotowi zobowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2025 r. , sygn. akt. II SA/Lu 227/25, dostępny w CBOSA). Wskazać także należy, że w art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej ustawodawca nie przewidział odrębnej regulacji dotyczącej waloryzacji opłaty przekształceniowej, lecz odesłał do zasad określonych w art. 5 u.g.n., a zatem zasad obowiązujących przy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w u.g.n. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej, że inne są mechanizmy przeprowadzania waloryzacji opłaty przekształceniowej od tych obowiązujących np. w przypadku waloryzacji odszkodowania za nieruchomość, skoro waloryzacji w obu przypadkach dokonuje się według tych samych zasad, określonych w tym samym przepisie, tj. w art. 5 u.g.n. Nie sposób bowiem przyjąć możliwości odmiennego stosowania tego samego przepisu w zależności od stanu faktycznego sprawy. Należy natomiast podkreślić, że waloryzacja ma na celu utrzymanie świadczenia na poziomie tej samej realnej siły nabywczej pieniądza, a zatem należy uwzględnić zmiany inflacyjne zaistniałe w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia zainicjowania postępowania w przedmiocie waloryzacji, co potwierdza treść art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej.
W ocenie Sądu nie jest także zasadny podniesiony w skardze zarzut, że waloryzacji dokonano w decyzji Starosty L. z 31 marca 2025 r., a zatem winna ona obowiązywać od 1 stycznia 2026 r. Należy bowiem podkreślić, że art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej stanowi, że waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z treści tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że momentem dokonania waloryzacji jest doręczenie zawiadomienia o jej wysokości, a nie data wydania decyzji w tej sprawie. Z akt sprawy wynika zaś, że zawiadomienie o waloryzacji opłaty z 10 grudnia 2024 r. zostało doręczone Spółce 17 grudnia 2024 r. (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zatem prawidłowo organ ustalił, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od 1 stycznia 2025 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził zarzuconego w skardze naruszenia art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów, w szczególności dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych, co czyni bezzasadnym zarzut przeprowadzenia waloryzacji w sposób dowolny. Tym samym, nie można przypisać organom naruszenia art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 a § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony stwierdzić należy, że przytoczona wykładnia omawianych przepisów nie budzi wątpliwości co do treści normy prawnej, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1629/24, II SA/Gl 1630/24, II SA/Gl 1631/24; z 14 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1617/24, II SA/Gl 1618/24; z 27 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24; wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025, IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 41/25; wyroki WSA w Lublinie z 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 170/25 i 171/25, dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, nie znajdując podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska. Ponadto wskazać należy, że zasady wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. nie stosuje się, co wynika z treści tego unormowania, jeżeli sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich. Stanowisku skarżącej postawić pozostaje sprzeczny z nim interes wierzyciela.
Należy również zauważyć, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, nie jest adekwatne porównywanie mechanizmu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej w art. 77 i 78 u.g.n., z waloryzacją przedmiotowej opłaty rocznej. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie poprzez waloryzację samej opłaty.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.