W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 20 października 2025 r. nr [...], wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i zobowiązanie organu do ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z uwzględnieniem prawidłowej wysokości opłaty rocznej, tj. kwoty [...]zł oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 ust. 2 u.p.u.w. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i wskazała, że organ wyliczył opłatę na podstawie zawyżonej kwoty, która obowiązywała dopiero od 2023 r. W ocenie skarżącej do wyliczenia opłaty rocznej należało przyjąć opłatę z lat 2016-2022 tj. kwotę [...]zł. Skarżąca podała, że dla sąsiednich nieruchomości organ naliczył opłatę na podstawie niższej wartości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej zwana P.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji we wskazanym zakresie prowadzi do wniosku, że nie są one prawidłowe. Zebrany materiał dowodowy nie został przez organy obu instancji rozpatrzony należycie, wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepisy prawa materialnego nie zostały prawidłowo zastosowane. W tej sytuacji skarga podlegała uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga poczynienia na wstępie szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.; w tekście w skrócie jako: "u.p.w.u.w."), w zakresie zasad i trybu dokonywanego tą ustawą przekształcenia, w tym sposobu ustalenia rocznej opłaty przekształceniowej i opłat jednorazowych.
Z art. 1 ust. 1 u.p.u.w. wynika, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się z mocy prawa w prawo własności tych gruntów. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez starostę wykonującego zasadnie z zakresu administracji rządowej – w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.u.w.). Organ ten wydaje zaświadczenie z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.u.w.).
W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4). Przepis ten stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji.
Co istotne, w art. 4 ust. 4 u.p.u.w. mowa jest o dwóch rodzajach opłat – rocznej opłacie przekształceniowej oraz o opłacie jednorazowej (o której dalej mowa w mowa w art. 7 ust. 7 u.p.u.w.).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 6 u.p.u.w., z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Zgodnie z art. art. 7 ust. 2 u.p.u.w. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Opłatę wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Na wniosek złożony nie później niż 14 dni przed dniem upływu terminu płatności właściwy organ może rozłożyć opłatę na raty lub ustalić inny termin jej wniesienia, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (art. 7 ust. 5).
Stosownie do art. 7 ust. 7 u.p.u.w. właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
Zgodnie z art. 7 ust. 8 u.p.u.w. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody,
2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku
- w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7 (art. 7 ust. 8).
I znowu, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a).
Po wniesieniu wszystkich opłat albo opłaty jednorazowej właściwy organ wydaje z urzędu, w terminie 30 dni od dnia wniesienia opłat albo opłaty jednorazowej, zaświadczenie o wniesieniu opłat albo opłaty jednorazowej, które właściciel gruntu załącza do wniosku o wykreślenie w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę (art. 7 ust. 9).
Z zacytowanych przepisów wynika, że są dwa etapy/ tryby ustalania opłat, jak i dwa rodzaje tych opłat. W pierwszym właściwy organ wydaje zaświadczenie, w którym potwierdza przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty jednorazowej, i zasadach jej wnoszenia, w tym więc i o przewidzianych w ustawie bonifikatach.
Jeśli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty rocznej przekształceniowej – czyli tej opłaty podstawowej, może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 u.p.u.w.). Wniosek w tym zakresie należy złożyć w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania zaświadczenia. Jest to więc swoisty tryb odwoławczy, który uruchamia procedurę administracyjną dwuinstancyjną, umożliwiając stronie wnoszenie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i dalej sądowoadministracyjnym. W tym trybie zakwestionowaniu podlega więc wysokość opłaty rocznej przekształceniowej, która stanowi podstawę do wyliczenia dalszych opłat.
Z kolei w art. 7 ust. 7 u.p.u.w. mowa jest o opłacie jednorazowej. Właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty (rocznej) może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
Od wysokości ustalonej opłaty jednorazowej również można się "odwołać" o czym mowa jest w art. 7 ust. 8a u.p.u.w. Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Tak jak w przypadku opłaty rocznej, wniosek ten inicjuje postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia sporu co do wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji.
Opłata roczna i opłata jednorazowa są ze sobą powiązane w ten sposób, że wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej (która równa jest wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia - art. 7 ust. 2 u.p.u.w.), oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Ustawodawca umożliwił zakwestionowanie obu tych opłat, w dwóch odrębnych trybach.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaświadczenie o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżąca odebrała w dniu 4 marca 2021 r. Od tej daty rozpoczął swój bieg termin 2 miesięcy na złożenie wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. W zaświadczeniu zawarte zostało prawidłowo pouczenie z odesłaniem do art. 6 u.p.u.w.
W odpowiedzi na powyższe skarżąca złożyła pismo z dnia 19 marca 2021 r. do którego dołączyła wniosek o zamiarze jednorazowego wniesienia opłaty przekształceniowej, ale przede wszystkim zakwestionowała wysokość ustalonej opłaty rocznej. Skarżąca argumentowała, że opłata roczna jest zawyżona i odbiega od kwoty wskazanej informacji z 3 kwietnia 2017 r. w której rozliczono nakłady (k. 33 i 34-36 akt administracyjnych organu I instancji).
Tym samym pismo skarżącej z dnia 19 marca 2021 r. stanowiło wniosek o ustalenie wysokości opłaty rocznej w drodze decyzji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.u.w. Organy nie zakwalifikowały jednak tego pisma jako wniosku w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.u.w. Zamiast tego, w dniu 8 września 2022 r., wydały skarżącej informację o wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia, a więc ustaliły wysokość tej opłaty, mimo że zakwestionowana została wysokość opłaty rocznej.
Następnie skarżąca wniosła "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 8 września 2022 r." nadal podnosząc argumenty związane z wadliwym – w jej ocenie – ustaleniem opłaty rocznej.
Wobec powyższego zasadniczy błąd organu I instancji polegał na tym, że nie rozpoznał pisma z dnia 19 marca 2021 r. jako wniosku o ustalenie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej, tylko przystąpił do procedury ustalenia opłaty jednorazowej.
Sąd zwraca uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 marca 2025 r. zawiera wewnętrzne sprzeczności. Po pierwsze, jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 7 ust. 1–3, 5, 7 i 8 u.p.u.w., a więc przepisy regulujące ustalenie opłaty jednorazowej. Jednocześnie dalej w sentencji wskazano, że postępowanie toczy się na wniosek skarżącej o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Mimo to w sentencji decyzji Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia, z uwzględnieniem 75% bonifikaty, określił wysokość kwoty należnej do zapłaty oraz termin jej uiszczenia.
Powyższe wskazuje, że organ miał trudności w rozróżnieniu opłaty rocznej od opłaty jednorazowej, czego wyrazem jest wadliwie skonstruowana sentencja decyzji. Decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to godzi również w zasady określone w art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a.
Na dalszym etapie postępowania organ odwoławczy powyższych wad decyzji nie dostrzegł, jak również nie zauważył, że zamiarem skarżącej było zakwestionowanie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej. Jak już wcześniej wskazano opłata roczna i opłata jednorazowa są ze sobą bezpośrednio powiązane. Opłata jednorazowa nie jest ustalana niezależnie, lecz stanowi pochodną wysokości opłaty rocznej. Art. 6 ust. 1 u.p.u.w. przewiduje możliwość żądania wydania decyzji ustalającej wysokość lub okres wnoszenia opłaty rocznej, a w art. 7 u.p.u.w. uregulowano zasady wniesienia opłaty jednorazowej, która odpowiada sumie pozostałych do spłaty opłat rocznych (z uwzględnieniem ewentualnych bonifikat). Oznacza to, że jeżeli wysokość opłaty rocznej jest sporna, to nie można prawidłowo ustalić wysokości opłaty jednorazowej, ponieważ jej wyliczenie opiera się na wysokości opłaty rocznej. Dopiero po ostatecznym ustaleniu prawidłowej wysokości opłaty rocznej możliwe jest prawidłowe określenie wysokości opłaty jednorazowej.
Z powyższych względów uchyleniu podlegała zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2025 r. jak i poprzedzająca ja decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 marca 2025 r. jako wydane z naruszeniem art. 6 ust. 1, 7 ust. 2 i ust. 8 u.p.u.w. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 5 i § 3 K.p.a. o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą mieć na uwadze rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz w szczególności to, że jeżeli strona złożyła wniosek o ustalenie wysokości opłaty rocznej na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.u.w., organ powinien najpierw rozstrzygnąć tę kwestię. Dopiero ustalenie prawidłowej wysokości opłaty rocznej stanowi podstawę do obliczenia opłaty jednorazowej zgodnie z art. 7 u.p.u.w.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118) zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 4.031 zł na która składały się uiszczony wpis od skargi (414 zł), wynagrodzenie reprezentującego stronę radcę prawnego (3.600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).