Organ odwoławczy podniósł, że na dzień 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi wnioskowanej nieruchomości byli J.N. i W.N., w udziale po 1/2 części. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. [...] spadek po J.N. nabył w całości W.N. Umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z [...] września 2016 r., Rep. [...] W.N. darował prawo użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...] swojej córce M.B.
Zdaniem Wojewody, Skarżąca jako następca prawny osób będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r., na mocy art. 1 ust. 3 ustawy była uprawniona do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednak przekształcenie nie jest możliwe w świetle art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że sytuację prawną skarżącej przywołane przepisy kształtują nie tylko od strony podmiotowej, ale i przedmiotowej.
Dokumenty dołączone do wniosku oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazują, że działka nr [...] stanowiła nieruchomość niezabudowaną z przeznaczeniem na cele inne niż zabudowa mieszkaniowa lub garażowa oraz inne niż cele rolne. Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 4 października 2024 r. znak: GP.6727.160.2024 wynika, że działka nr [...] w dacie 13 października 2005 r. w części około 0,02 ha przeznaczona była pod zalesienie, dla pozostałej części nie było określonego przeznaczenia z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W związku z powyższym, w sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe warunkujące dopuszczalność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że gdyby przedmiotowa nieruchomość oddana była w umowie użytkowania wieczystego na cele rolne lub na cele mieszkaniowe wówczas stawka procentowa z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste wynosiłby 1% ceny. W przedmiotowym przypadku w dacie 13 października 2005 r. stawka procentowa z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste wynosiła 3% ceny co jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość została oddana na cele inne niż rolne oraz inne niż mieszkaniowe.
M.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wyżej opisaną decyzję Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 3 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, co polegało na pominięciu wniosków dowodowych z przesłuchania świadków M.D., S.B. oraz pominięcie wniosku o przesłuchanie wnioskodawczyni i przyjęciu, że tylko obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł stanowić dowód określający spełnienie przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w niniejszej sprawie, a tym samym zaniechanie przez organ poczynienia pełnych ustaleń co do charakteru przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 października 2005 r.;
2. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zw. z art. 461 K.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu K.c. a jednocześnie nie zachodziła żadna z dwóch ustawowych przesłanek negatywnych, tj. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczający ową nieruchomość na cele inne niż rolne, ani też nie obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przeznaczająca ową nieruchomość na cele inne niż rolne;
3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organ I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.0).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, którego dotyczy objęte kontrolą Sądu postępowanie, reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 900 ze zm.), dalej "ustawa".
W myśl jej art. 1 ust. 1 " osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne".
Zgodnie natomiast z art. 461 Kodeksu cywilnego, do którego odsyła ustawa, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej stanowiąca działkę nr ewid. [...] w C. jest niezabudowana. Taki stan na ww działce istniał w dacie oddania jej w wieczyste użytkowanie – tj. 16.01.2004 r., jak również w dacie wejścia w życie ustawy – 13.10.2005 r. oraz przekazania tej nieruchomości skarżącej drogą darowizny przez ojca W.N. – 19.09.2016 r. Nie ulega również wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej wnioskiem (jak wynika z adnotacji Starosty poprzednio obowiązujący plan wygasł jeszcze przed nabyciem działki przez poprzedników prawnych skarżącej – 16 stycznia 2004 r.).
Z zestawienia tych oczywistych faktów wynika zatem, że skarżąca nie spełniała pierwszej z przesłanek określonej w art. 1 ust. 1 ustawy – tj. nieruchomość objęta wnioskiem nie byłą w ogóle zabudowana ani tez przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.
Kwestią zasadniczą i jednocześnie sporną w niniejszej sprawie jest klasyfikacja działki nr [...] jako nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.
Z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 461 k.c. wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności możliwe jest tylko w przypadku nieruchomości rolnych, które nie zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Ponadto przewidziana w art. 1 ust. 1 ustawy możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r.
Obowiązkiem organów w sprawie niniejszej było zatem ustalenie - zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami - czy wnioskodawca, będący osobą fizyczną, był w dacie wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz czy nieruchomość ta objęta była planem zagospodarowania przestrzennego lub wydawana była co do niej decyzja o warunkach zabudowy.
Fakt braku istnienia planu miejscowego został już omówiony, z akt wynika również jednoznacznie, że dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.
Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organów, że działka nr [...] nigdy nie miała charakteru rolnego. Ustalenie to nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 461 k.c. bez znaczenia pozostaje faktyczny sposób korzystania z gruntu - wystarczy, że może być on wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1999 r., III CKN 140/98, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2003, s. 30-31). O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Jak wskazał WSA we Lublinie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 83/10, do nieruchomości rolnych należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc, mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej (por. również wyroki NSA z dnia 23.11.2006 r., I OSK 132/06 oraz z dnia z dnia 20.03.2008 r., I OSK 435/07), ponadto jak wskazał SN w uchwale z dnia 30.05.1995 r., III CZP 47/96, nieruchomościami rolnymi są nie tylko grunty przeznaczone bezpośrednio na cele produkcji rolniczej, do tej kategorii zalicza się także wchodzące w skład gospodarstwa rolnego grunty pod budynkami mieszkalnymi i grunty niezbędne do korzystania z tych budynków.
W rozpoznawanej sprawie organy skoncentrowały się na wykazaniu, że brak jest dokumentów planistycznych określających sposób wykorzystania działki nr [...], przyjmując, że stanowiła ona "nieruchomość niezabudowaną z przeznaczeniem na cele inne niż zabudowa mieszkaniowa lub garażowa oraz inne niż cele rolne". Wbrew wywodom organów zebrane w sprawie dokumenty prowadzą do zgoła innych wniosków.
Kluczowym dokumentem w przypadku braku planu miejscowego, określającym przeznaczenie spornej nieruchomości mógłby być akt przekazania jej w wieczyste użytkowanie.
Tymczasem dołączona do akt sprawy "umowa sprzedaży" z 16.01.2004 r., mocą której działka nr [...] oddana została w wieczyste użytkowanie na 99 lat poprzednikom prawnym skarżącej, nie określa celu tego przekazania, wskazując jedynie, że nieruchomość jest niezabudowana.
W materiale dowodowym sprawy znajduje się natomiast dokument, który opisuje użytki znajdujące się na działce nr [...] na dzień 13.10.2005 r. Jest to wypis z rejestru gruntów, wskazujący, że składa się ona z gruntów ornych klasy IV b – 0,49 ha i klasy IV a – 0,22 ha oraz pastwisk trwałych oznacz. symbolem PsV – 0,06 ha (łączna powierzchnia działki 0,77 ha).
W ocenie Sądu dokument ten ma kluczowe znaczenie dla ustalenia możliwości rolniczego wykorzystania nieruchomości, a został przez organy zupełnie pominięty, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe i określających zasady postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nie można natomiast zgodzić się z wywodami organów, że na charakter nieruchomości przekazanej w użytkowanie wieczyste może wskazywać stawka procentowa z tytułu opłaty za wieczyste użytkowanie.
Wysokość tej stawki nie ma wpływu na uznanie będącej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości za rolną lub nie. Zwrócił na to uwagę WSA w Lublinie w powoływanym już wyroku z dnia 29.04.2010 r., II SA/Lu 83/10, stwierdzając, że "kolejne aktualizacje opłaty rocznej wskazywać bowiem mogą tylko na sposób korzystania z nieruchomości w danym okresie, co w świetle definicji kodeksowej nieruchomości rolnej nie jest wystarczające dla oceny charakteru danej nieruchomości. Dla uznania rolnego charakteru nieruchomości wystarczająca jest potencjalna możliwość wykorzystywania nieruchomości jako rolnej. Także zatem w sytuacji, gdy przez dłuży okres nieruchomość zagospodarowana była w inny sposób i wykorzystywana była dla celów handlowo-usługowych czy produkcyjnych, niezwiązanych z produkcją rolną, jeśli istnieje potencjalna możliwość wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie można odmówić nieruchomości charakteru rolnego".
Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są istotnym naruszeniem prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z zw. z art. 461 k.c. oraz przepisów postępowania - wymienionych już w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. W ocenie Sądu, w świetle tych wywodów i zawartości materiału dowodowego nie jest natomiast niezbędne przesłuchiwanie świadków wnioskowanych przez skarżącą, która to okoliczność była również podnoszona w skardze .