Wyrok WSA z dnia 19 listopada 2025, sygn. II SA/Rz 973/25

W skardze do WSA w Rzeszowie Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie jego interesu prawnego, a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, tj. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie zasadności wyliczenia kosztów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, w tym kosztów sporządzenia operatu pomiarowo - klasyfikacyjnego w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przez biegłego, które to koszty winny wynosić maksymalnie 1. 000, 00 zł – 1. 500, 00 zł.

Ponadto, wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, a mianowicie z akt sądowych spraw rozpoznanych już w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie:

- z prawomocnego wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1898/23, wydanego ze skargi złożonej w przedmiocie legalności zarządzenia Starosty z dnia 24 marca 2022 r. nr 11/11/2022, dot. ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej;

z prawomocnego wyroku z dnia 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1617/24, wydanego ze skargi w przedmiocie legalności analogicznego do wymienionego w zdaniu wyżej wcześniejszego zarządzenia Starosty z dnia 29 września 2020 r. nr 11/15/2020;

z nieprawomocnego wyroku z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 148/25, wydanego ze skargi na postanowienie PWINGiK z dnia 12 grudnia 2024 r. nr GK-n.7221.138.2024 w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów we wsi Ł. gm. [...] pow. [...] i ustalenia ich na kwotę 9,6 tys. zł.

W związku ze sformułowanymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz od Organu II instancji kosztów postępowania sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w wyroku z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. II SA/Rz 148/25, WSA w Rzeszowie podkreślił, że odrębnie należy oceniać zasadność obciążenia strony kosztami postępowania oraz ustalenie ich wysokości w konkretnej sprawie. Sąd wskazał, że udział biegłego klasyfikatora w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji gruntów jest obligatoryjny, a organ administracji jest zobligowany do skrupulatnego zweryfikowania kosztów jego pracy poprzez dokonanie analizy zakresu wykonanych czynności, dokumentacji, nakładu pracy i rzeczywistych wydatków.

Zdaniem Skarżącego, zaskarżone postanowienie nie zawiera szczegółowego zestawienia czynności wykonanych przez klasyfikatora ani uzasadnienia wysokości wynagrodzenia. Akta sprawy nie wskazują podstaw ustalenia kwoty jego wynagrodzenia, w szczególności kryteriów dotyczących rodzaju i zakresu prac oraz czasu ich wykonania. Skarżący podniósł również, że Organ I instancji bezpodstawnie powołał biegłego z zakresu geodezji, mimo iż wniosek dotyczył wyłącznie klasyfikacji gleboznawczej, co doprowadziło do zawyżenia kosztów postępowania.

W ocenie Skarżącego Organ odwoławczy ograniczył się do pobieżnego porównania kosztów z przeciętnymi stawkami rynkowymi, nie dokonując pełnej weryfikacji zasadności i adekwatności wynagrodzenia klasyfikatora do rzeczywistego nakładu pracy. Podkreślono, że organ administracji nie może bezrefleksyjnie akceptować rachunku biegłego, lecz ma obowiązek jego merytorycznej oceny i przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia argumentów potwierdzających prawidłowość ustalenia kosztów.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podtrzymując zawartą w nim argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

WSA w wyniku przeprowadzenia kontroli wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć zobligowany był potwierdzić stanowisko Strony skarżącej, co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, w który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 262 § 1, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że stosowanie do treści przywołanego wyżej art. 262 § 1 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Natomiast w myśl art. 262 § 2 K.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Z kolei w myśl art. 263 § 1 i 264 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się m.in. należności biegłych, a organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Ze względu na przedmiot postępowania nie sposób jest tu pominąć, że według § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 poz. 1246; zwane dalej rozporządzeniem), czynności kwalifikacyjne w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej klasyfikatorem, a w myśl art. 84 § 1 K.p.a. operat techniczny klasyfikatora jest opinią biegłego.

Zatem przyznać należy rację Organom orzekającym w tej sprawie, że z powodu wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na wniosek D.B. oraz P.R., stosownie do treści przytoczonego wyżej przepisu K.p.a. konieczne było obciążenie wnioskodawców wygenerowanymi kosztami finansowymi, jakie niewątpliwie zostały poniesione w interesie i na żądanie tych strony. Prawidłowo także PWINGiK zweryfikował postanowienie Organu I instancji ustalając jako zobowiązanych wnioskodawców postępowania w/w przedmiocie.

WSA podziela stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 23 kwietnia 2025 r., o sygn. II SA/Rz 148/25, LEX, który zapadł w podobnych do niniejszych okolicznościach faktycznych i prawnych. Słusznie w przytoczonym orzeczeniu WSA podkreśla się, że udział klasyfikatora w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji gruntów jest obligatoryjny, a klasyfikator jest zobowiązany do właściwego przeprowadzenia czynności wskazanych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, w tym sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji. Wobec tego nie ma racji Skarżący pisząc w zarzutach do WSA, o braku podstaw prawnych do powoływania w jego sprawie klasyfikatora, pełniącego rolę w postępowaniu osoby posiadającej wiadomości specjalne, potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Jednocześnie pamiętać też wypada, iż klasyfikator jako osoba posiadająca wiadomości szczególne, korzysta z pewnej autonomii. Prowadzącym postępowanie administracyjne jest jednak organ administracji publicznej, który odpowiada za prawidłowość tego postępowania i kieruje nim, ponosząc odpowiedzialność zarówno za sprawność jak i rzetelność całego postępowania, które to kryteria wiążą się z kosztami finansowymi prowadzonego procesu. Organ administracji publicznej, będąc nieograniczonym w kwestii wyznaczenia konkretnego klasyfikatora gruntu, ma zatem obowiązek skrupulatnej kontroli przedłożonych kosztów postępowania. Ustalenie wysokości kosztów postępowania klasyfikacyjnego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego klasyfikatora za dokonane czynności, stosownie do treści zawartej z nim umowy czy na podstawie przedłożonego przez niego rachunku, nie jest powinno być traktowane automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji klasyfikacyjnej, specyfikacji kosztów oraz rachunku, a następnie odzwierciedlenia tych procesów w treści postanowienia o kosztach.

Z akt przedmiotowego postępowania nie wynika w wymaganych prawem szczegółach, jakie dokładnie elementy składają się na wysokość ustalonego wynagrodzenia klasyfikatora za wykonaną usługę w wysokości 2500 zł. Wadliwość wydanych w tej sprawie postanowień wynika zatem z braku w zebranych dokumentach oraz w ich uzasadnieniu zestawienia podejmowanych czynności i zakresu prac dla działki nr [...], objętej wnioskiem. Nie ma też wskazania poniesionych przez rzeczoznawcę kosztów poszczególnych działań, wyjaśnienia podstaw i zasad ustalenia wynagrodzenia klasyfikatora za powierzone czynności. Innymi słowy, z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w żadnym razie nie wynika, w jaki sposób ustalono wynagrodzenie klasyfikatora. Takim sposobem, który uzasadniałby przyjętą przez Organy kwotę nie jest dokonane przez Organ odwoławczy zestawienie ofert przedłożonych przez wykonawców gleboznawczej klasyfikacji. Podane w tym zestawieniu kwoty mogą stanowić dodatkowy, lecz nie jedyny punkt odniesienia weryfikacji wynagrodzenia określonego przez organ; nie obrazują one bowiem jakie konkretne czynności i związane nimi koszty składają się na dokonane wyliczenie. Wobec tego trafnie podnosi skarga, iż dokumentacja sprawy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięć, nie dostarcza wymaganej dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania kontrolnego informacji o tym, jakie konkretne działania podjął klasyfikator i jakie względem tych działań przyjął stawki pieniężne.

Dlatego Strona skarżąca trafnie podnosi, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem powołanych wyżej przepisów K.p.a., co mogło istotnie oddziaływać na określony wynik sprawy, bowiem bez szczegółowej analizy adekwatności zaakceptowanych kosztów do nakładu pracy klasyfikatora i poniesionych przez niego kosztów własnych, a także bez odniesienia do podnoszonych przez Skarżącego argumentów w kwestii dostępnych na rynku tańszych ofert usług tego samego typu. W sprawie, w której głównym przedmiotem sporu jest wysokość poniesionych przez stronę kosztów postępowania analiza taka ma szczególne znaczenie. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych organ ma bowiem obowiązek rzetelnie kontrolować wysokość kosztów postępowania, a sam fakt przedłożenia przez biegłego faktury czy rachunku dokumentujących kwotę za wykonane w postępowaniu usługi, nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty organ administracji publicznej nie może bowiem bezkrytycznie przyjmować rachunków czy faktur wystawionych przez biegłych, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia z uwzględnieniem wydatków niezbędnych do wykonania zleconej pracy, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (zob. wyrok NSA z 7 stycznia 2025 r., I OSK 2389/21, LEX).

WSA także za swym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. o sygn. II SA/Rz 148/25, LEX, i odnosząc się do zarzutów skargi, w kwestii bezzasadnego oparcia wyliczenia kosztów na wewnętrznym zarządzeniu Starosty, którego wydanie z naruszeniem prawa zostało stwierdzone wyrokiem tut. sądu z 11 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 1898/23, podkreśla że obowiązek uiszczenia kosztów postępowania w sprawie administracyjnej wszczętej w interesie strony, wynika z powołanego art. 262 K.p.a., szczegółowe zaś jego wyliczenie powinno opierać się na rachunku przedstawionym przez biegłego. Samo zatem stwierdzenie przez sąd administracyjny braku podstawy prawnej do wydania wewnętrznego zarządzenia Starosty nie powoduje skutku w postaci automatycznego przerzucenia kosztów tego postępowania na organ administracyjny. Mimo bowiem stwierdzenia, mocą wspomnianego wyżej wyroku, że organ administracji publicznej nie miał podstawy prawnej do określenia w drodze zarządzenia kwalifikacji, jakie posiadać powinien klasyfikator gleboznawczy gruntu oraz zasad wyliczania jego wynagrodzenia, organ ten miał prawo aby upoważnić klasyfikatora gruntu do wykonania zleconych mu w przedmiotowym postępowaniu prac oraz do wyliczenia przysługującego mu wynagrodzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zweryfikować koszty postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów określone przez klasyfikatora, poprzez wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia, co się składa na tę kwotę, a następnie poprzez dokonanie własnej oceny. Ponadto, konieczne będzie zweryfikowanie czy koszty te odpowiadały nakładowi pracy klasyfikatora i czy mogą być one zaakceptowane na tle ówczesnych cen rynkowych usług tego samego rodzaju. Ocena ta powinna znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty, uznając to za konieczne do końcowego załatwienia sprawy oraz zagwarantowania stronom dwuinstancyjności postępowania w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.