W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia kwalifikowanych uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., w szczególności naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w tych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że uchybień takich nie popełniono.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest w szczególnym układzie procesowym, wynikającym z faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w wykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 778/24, którym stwierdzono bezczynność organu i zobowiązano go do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. U podstaw tego rozstrzygnięcia legła ocena prawna, zgodnie z którą art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu odnosi się zarówno do opłaty jednorazowej, jak i do kwoty ustalonej w wyniku waloryzacji opłaty, o której mowa w art. 10 tej ustawy, a w konsekwencji – że na skutek wniosku strony kwestionującej wysokość zwaloryzowanej opłaty organ obowiązany był wszcząć postępowanie administracyjne i rozstrzygnąć o zasadności waloryzacji w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, przy czym związanie nią oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny ponownie orzekający w granicach danej sprawy nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązane są podporządkować się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08). Podkreślenia wymaga, że związanie to obejmuje również ocenę prawną wyrażoną w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu, wydanym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem istotą takiego wyroku jest przesądzenie, że na organie ciążył prawny obowiązek załatwienia sprawy w określonej formie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2348/20), to ocena co do istnienia tego obowiązku i formy działania organu stanowi konieczny element rozstrzygnięcia, wyznaczający sposób wykonania wyroku. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ocena co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 6726/21).
Organ, wydając w niniejszej sprawie decyzję administracyjną, uczynił zatem dokładnie to, do czego został prawomocnym wyrokiem Sądu zobowiązany, a forma jego działania była zdeterminowana wiążącą oceną prawną, nie zaś wynikiem samodzielnej, swobodnej wykładni przepisów ustawy o przekształceniu.
Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest przy tym fakt, że już po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 kwietnia 2026 r., m. in. w sprawach o sygn. akt I OSK 1774/25, I OSK 1683/25, I OSK 1639/25, I OSK 152/25, I OSK 477/25, I OSK 180/25, wyraził pogląd odmienny od przyjętego w sprawie II SAB/Wr 778/24. NSA stwierdził mianowicie, że procedura waloryzacji uregulowana w art. 10 ustawy o przekształceniu jest odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 tej ustawy, a ustawodawca określił dla niej konkretną formę działania organu w postaci pisemnego zawiadomienia właściciela nieruchomości, oraz że wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty w rozumieniu art. 7 ust. 8a, a w konsekwencji – brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji opłaty przekształceniowej, zaś postępowanie wszczęte wnioskiem strony o wydanie takiej decyzji podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na potwierdzenie takiego odczytania intencji ustawodawcy NSA przywołał uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy nr 2673, Sejm VIII kadencji), wskazujące na świadomą rezygnację z trybu administracyjnego w odniesieniu do waloryzacji.
Odnotowując powyższe stanowisko, skład orzekający stwierdza jednak, że nie może ono prowadzić do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 778/24, wiążącej w niniejszej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Związanie wynikające z tego przepisu ma charakter bezwzględny i ustaje jedynie w ściśle określonych sytuacjach: w razie zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje końcowy fragment art. 153 p.p.s.a., w razie istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, czyniącej wyrażoną uprzednio ocenę prawną nieadekwatną do nowych okoliczności, a także w razie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny - w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a. – uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa, której moc ogólnie wiążąca wynika z art. 269 w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności do katalogu okoliczności uchylających związanie nie należy późniejsza zmiana lub zróżnicowanie linii orzeczniczej, w tym wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny - w innej sprawie, między innymi podmiotami – wyroku zawierającego odmienną wykładnię tych samych przepisów. Wyrok taki, jakkolwiek doniosły dla praktyki orzeczniczej, nie ma mocy ogólnie wiążącej i wiąże wyłącznie w sprawie, w której zapadł (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), nie może zatem niweczyć skutków prawomocnego orzeczenia wydanego w granicach niniejszej sprawy, którym z mocy art. 170 p.p.s.a. związane są nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe.
Przyjęcie stanowiska przeciwnego - to jest dopuszczenie odstąpienia od wiążącej oceny prawnej z powołaniem się na późniejsze, odmienne orzeczenie zapadłe w innej sprawie - podważałoby samą istotę instytucji uregulowanej w art. 153 p.p.s.a., której funkcją jest zapewnienie stabilności i przewidywalności procesu stosowania prawa w ramach jednej sprawy, dyscyplinowanie organów administracji oraz ochrona zaufania jednostki do tego, że prawomocne rozstrzygnięcie sądowe wyznacza w sposób trwały sytuację prawną w sprawie, w której zapadło. Strona, która uzyskała prawomocny wyrok zobowiązujący organ do wydania decyzji, nie może być następnie zaskakiwana stwierdzeniem, że decyzja wydana w wykonaniu tego wyroku zapadła bez podstawy prawnej tylko dlatego, że w innej sprawie zaprezentowano później odmienną wykładnię. Z tych samych względów nie sposób czynić organowi zarzutu z faktu rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej – organ pozostawał związany oceną prawną i wskazaniami Sądu w stopniu uniemożliwiającym mu wybór innej formy działania, a podporządkowanie się prawomocnemu wyrokowi stanowiło realizację jego ustawowego obowiązku, nie zaś naruszenie prawa.
W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, pozostając związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 778/24, przyjmuje za punkt wyjścia dalszej kontroli, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość zwaloryzowanej opłaty było prawnie dopuszczalne i nakazane, a przedmiotem oceny Sądu pozostaje legalność tej decyzji w zakresie, w jakim nie został on przesądzony wiążącą oceną prawną, to jest w szczególności prawidłowość przyjętej przez organy metody waloryzacji oraz określenia okresu obowiązywania zwaloryzowanej opłaty.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody, którą - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części co do puntu drugiego, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Skarga została wniesiona wyłącznie w części, w jakiej organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie jej punktu I.
Istota sporu sprowadza się do wykładni oraz zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. Spór nie dotyczy przy tym samej dopuszczalności waloryzacji, lecz przyjętej przez organy metody jej dokonania oraz daty, od której zwaloryzowana opłata winna obowiązywać.
Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. W myśl art. 10 ust. 2 tej ustawy waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, a zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z art. 5 ust. 1 u.g.n. wynika, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Z mocy art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Bezsporne jest, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a więc dla rodzaju nieruchomości, którego dotyczy niniejsza sprawa. W konsekwencji organy obu instancji trafnie przyjęły, że podstawę waloryzacji opłaty przekształceniowej stanowi wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, o którym mowa w art. 5 ust. 4 u.g.n. Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie tutejszego Sądu, zapadłym w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, z udziałem tej samej strony skarżącej (por. wyroki z dnia: 13 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 41/25 oraz 26 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 670/25, orzeczenia nieprawomocne).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu, sprowadzający się do twierdzenia, że waloryzacja powinna być dokonana przy zastosowaniu jednego tylko wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych - to jest wskaźnika ogłoszonego za ostatni rok bezpośrednio poprzedzający waloryzację - a nie wskaźników za poszczególne lata okresu objętego waloryzacją. Stanowiska skarżącej Spółki nie sposób zaaprobować.
Wbrew twierdzeniom skargi, z użycia w art. 5 ust. 4 u.g.n. zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej nie można wywodzić wniosku, że waloryzacja powinna być dokonana wyłącznie w oparciu o jeden wskaźnik dotyczący jednego, ostatniego okresu. Taka wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja przeprowadzona w taki sposób w żaden sposób nie odzwierciedlałaby zmian inflacyjnych zaistniałych na przestrzeni całego okresu, jaki upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty w pierwotnej wysokości a jej waloryzacją, lecz jedynie zmianę zaistniałą w ostatnim okresie poprzedzającym waloryzację. Intencją ustawodawcy, który posłużył się w tym przepisie liczbą pojedynczą, było zatem odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika (wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych), a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub miesiąca. Argumentu przeciwnego nie dostarcza także zestawienie art. 5 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.: przepis ust. 1 nawiązuje bowiem do wskaźników określonych dla konkretnych nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, natomiast pojęcie wskaźnika z ust. 4 odnosi się do sytuacji braku ogłoszenia wskaźnika dla danego rodzaju nieruchomości, w której to sytuacji do waloryzacji należy stosować wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszany przez Prezesa GUS.
Istota waloryzacji, stanowiącej wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, sprowadza się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, komentarz do art. 5). Z istoty tej wynika, że nowa wartość świadczenia powinna uwzględniać wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w całym okresie, jaki upłynął od dnia ustalenia jego pierwotnej wartości. Skoro za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było wzięcie pod uwagę szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasowych, które na ów okres się składają. Tylko taki sposób mógł doprowadzić do ustalenia miarodajnej skali zmian siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji.
Prawidłowo zatem organy zastosowały metodę nawiązań łańcuchowych, polegającą na kolejnym przemnażaniu wartości wyjściowej przez wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszone za poszczególne lata objęte waloryzacją (z uwzględnieniem reguły, że podstawę każdego ze wskaźników stanowi okres poprzedni = 100). Metoda ta, oparta na wskaźnikach średniorocznych ogłoszonych w komunikatach Prezesa GUS i opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", czyni zadość istocie waloryzacji i odpowiada systemowej oraz celowościowej wykładni art. 5 u.g.n. Pozwala ona na określenie jednego, łącznego wskaźnika zmiany cen za cały badany okres, a tym samym czyni bezzasadnym zarzut, jakoby posłużenie się wskaźnikami za poszczególne lata prowadziło w istocie do waloryzacji corocznej, dokonywanej z naruszeniem zakazu z art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Tutejszy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 72/25 i z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 110/25; w Gliwicach z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1617/24; we Wrocławiu z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 41/25 oraz z dnia 26 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 670/25), przyjmując go za własny.
Na marginesie podkreślić należy, że zakaz dokonywania waloryzacji częściej niż raz na 3 lata, odczytywany łącznie z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku jej dokonania, stanowi wyraz rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku przekształcenia. Z jednej strony gwarantuje on podmiotowi zobowiązanemu prawo do uiszczania opłaty w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, z drugiej zaś - zapewnia podmiotowi uprawnionemu, że uzyskiwany z tego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych zaistniałych w całym okresie objętym waloryzacją. Potrzeba waloryzacji jest tym bardziej uzasadniona długim okresem wnoszenia opłaty, mogącym wynosić od 20 do 99 lat, co naraża ją na wysokie ryzyko utraty wartości w czasie.
W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) oraz art. 7a k.p.a. (zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony). Przedmiotem rozstrzygnięcia była waloryzacja opłaty, polegająca na dokonaniu określonych działań matematycznych przy zastosowaniu właściwych wskaźników, których prawidłowość nie została skutecznie zakwestionowana; stan faktyczny sprawy został przy tym ustalony w sposób kompletny i niesporny. Co zaś dotyczy art. 7a k.p.a., przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż wykładnia stosowanych w sprawie przepisów nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych w rozumieniu tego przepisu. Przyjęte przez organy stanowisko nawiązuje bowiem do utrwalonych już poglądów judykatury wyrażanych w analogicznych sprawach dotyczących waloryzacji opłaty przekształceniowej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 227/25 i z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 417/25; w Warszawie z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 1175/25; w Opolu z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 793/25, CBOSA). Istnienie rozbieżności pomiędzy wynikiem wykładni językowej a wykładnią celowościową i systemową - rozstrzygniętej na rzecz tej ostatniej zgodnie z regułami wykładni prawa - nie jest równoznaczne z istnieniem niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, które obligowałyby organ do sięgnięcia po regułę z art. 7a k.p.a.
Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 in fine ustawy o przekształceniu poprzez ustalenie, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia 2024 r., podczas gdy - zdaniem skarżącej - z uwagi na datę wydania decyzji winna ona obowiązywać od dnia 1 stycznia roku następującego po roku jej wydania. Stanowiska tego nie można podzielić.
Waloryzacji opłaty organ pierwszej instancji dokonał z urzędu, zawiadamiając o niej stronę stosowną informacją jeszcze przed złożeniem przez nią wniosku o wydanie decyzji. To moment dokonania waloryzacji z urzędu, nie zaś data późniejszego wydania decyzji rozstrzygającej spór co do jej wysokości, wyznacza początek obowiązywania zwaloryzowanej opłaty. Złożenie przez stronę wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu, jak również następcze wydanie takiej decyzji, nie zmienia okoliczności dotyczącej okresu obowiązywania nowej wysokości opłaty wskazanego w zawiadomieniu. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieakceptowalnego rezultatu, w którym podmioty zobowiązane składałyby wnioski o wydanie decyzji wyłącznie w celu odsunięcia w czasie skutków waloryzacji i uniknięcia podwyższenia opłaty za kolejny rok. Także w tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. wyroki z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 41/25 oraz z dnia 26 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 670/25).
Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a poprzedzające jej wydanie postępowanie przeprowadzono prawidłowo.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.