b) art. 7a k.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony poprzez nie uznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bez rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. art. 5 ust. 4 u.g.n. na korzyść strony, co skutkowało wydaniem decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 5 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji dokonał w sposób błędny waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w ten sposób, że organ ustalił wysokość opłaty obowiązującej w ten sposób, że opłatę przekształceniową określoną w zaświadczeniu przemnożył przez wskaźnik waloryzacji za poszczególne lata, tj. przez wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS za rok 2021 - 5,1%, następnie otrzymaną kwotę przez wskaźnik za rok 2022 -14,4%, następnie otrzymaną kwotę przez wskaźnik za r. 2023 – 11.4%, podczas gdy waloryzacja winna opierać się o pojedynczy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS, co doprowadziło do waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zbyt dużej wysokości.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz decyzji organu I instancji w części, w jakiej została utrzymana w mocy, a także o przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia i zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zgodnie z wnioskiem skarżącej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła argumentację odwołania, podkreślając pierwszeństwo wykładni językowej art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz wskazując, że właściwe było zastosowanie wyłącznie aktualnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok 2024.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 31 lipca 2026 r. Wojewoda polemizuje z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2026 r. powołując wcześniejsze orzecznictwo zgodne z kierunkiem przyjętym przez organ. Zdaniem Wojewody wykładnia NSA ignoruje art. 5 u.g.n. i jest niespójna z wykładnią systemową i funkcjonalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga została uwzględniona, chociaż z innych powodów niż w niej wskazano.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.
W świetle zaprezentowanych w sprawie stanowisk spór skupiony jest wokół przyjętej przez organy metody waloryzacji przy ustalaniu opłaty za przekształcenie, przy czym Wojewoda uwydatnia konieczność jej ustalenia w formie decyzji administracyjnej. Według organów zwaloryzowana opłata przekształceniowa stanowi wymagalną należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy z 20 lipca 2018 r., tak więc w sytuacji, gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty, może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji.
Takie stanowisko nie jest prawidłowe, ponieważ istotna w sprawie procedura waloryzacji jest odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 10 kwietnia 2026 r. (sygn. akt I OSK 1683/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, także wyroki o sygnaturach I OSK 423/25, I OSK 152/25, I OSK 1174/25, I OSK 1175/25, I OSK 180/25, I OSK 196/25, I OSK 1774/25, I OSK 1839/25, I OSK 1531/24, I OSK 1532/24, I OSK 1558/24, I OSK 1559/24, I OSK 1560/24, I OSK 1630/24, I OSK 1631/24, I OSK 1632/24, I OSK 1633/24, I OSK 1634/24, I OSK 1639/24, I OSK 1640/24, I OSK 1781/24, I OSK 1683/24). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał stanowisko NSA za uzasadnione prawnie, i potraktował je jak własne. Tym samym Sąd zmodyfikował pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 17 grudnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wr 778/24), według którego wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość zwaloryzowanej opłaty było prawnie dopuszczalne i nakazane.
Idąc za argumentacją NSA trzeba podkreślić, że problem prawny skupia się na dopuszczalności zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości kwestionuje waloryzację opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis stanowi, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Powołane unormowanie stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy przekształceniowej, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7.
Instytucja waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej została uregulowana w art. 10 ustawy z 20 lipca 2018 r., według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3).
Przedstawiona procedura waloryzacji jest więc odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej - pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy przekształceniowej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania, skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej formę działania organu administracji. Wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a. Przepis ten nie znajdzie więc zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "w związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty" (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji).
Sąd zapoznał się ze starannie wyrażonym poglądem Wojewody sformułowanym w piśmie procesowym z 31 lipca 2026 r., opartym na wcześniejszym orzecznictwie i poglądach doktryny, jednak ze wskazanych powodów zajął inne stanowisko. Powołane orzeczenia nie zapadały w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, a ponadto interpretacja przepisów prawnych jest procesem intelektualnym, nie zawsze statycznym i niezmiennym.
W konsekwencji, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej, należało wyeliminować wydane decyzje z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, wobec braku przedmiotu postępowania, czyli kwestii zdatnej do rozstrzygnięcia w drodze decyzji, uzasadnione jest umorzenie postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). Dlatego, opierając się na art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o umorzeniu postępowania, co czyni zbędnym formułowanie wskazań co do dalszego postępowania.
Już finalnie i na marginesie warto jednak nadmienić, że w judykaturze pojawiały się wypowiedzi w kwestii charakteru prawnego waloryzacji, o której mowa w art. 10 ustawy o przekształceniu. Przypisywano tej czynności postać techniczną, obrachunkową, nawet odrywając ją od jakiejkolwiek formy prawnej (wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 762/05, wyrok WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 432/05, wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 673/09). Niewątpliwie są to czynności organu administracji publicznej, a jako takie muszą mieć podstawę prawną i powinny podlegać kontroli (M. Zimmermann, Formy działania administracji państwowej. Akt administracyjny, w: M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 320). O ile akt administracyjny wywołuje skutki prawne będące konsekwencją zawartego w nim rozstrzygnięcia, o tyle w przypadku czynności materialno-technicznych wywołane przez nie skutki prawne są bezpośrednim następstwem faktów, a nie rozstrzygnięć, których w tych czynnościach brak (W. Jakimowicz, Zewnętrzne czynności materialno-techniczne administracji publicznej, Acta Universitatis Wratislaviensis 2019, Prawo CCCXXVII, Wrocław 2019, s. 63). W tym kontekście czynność waloryzacji, taka jak w kontrolowanej sprawie, kształtuje stosunki społeczne przez pewne fakty (związane z ustaleniem i przeliczeniem określonym wskaźników ekonomicznych), ale nie tworzy norm porządku prawnego. Nie kreuje prawa podmiotowego dla adresata, ale jedynie oddziałuje na realizację już istniejącego prawa. Niemniej nie oznacza to wyłączenia takich czynności (w kontrolowanej sprawie przyobleczonych w formę pisemnego zawiadomienia) spod kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zob. też A. Błaś, Działania faktyczne o charakterze materialno - technicznym, w: Prawo administracyjne pod red. J. Bocia, Wrocław 2004, s. 355).
Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.