Wyrok WSA z dnia 04 sierpnia 2026, sygn. III SA/Gl 1127/25

Umorzenie należności jest prawem, a nie obowiązkiem organu. ZUS dokonał oceny wszystkich okoliczności faktycznych, w tym aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej przedstawicieli ustawowych małoletniej skarżącej wskazując, że nie zachodzi żadna przesłanka do umorzenia zaległości, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie organu umorzenie składek, jeszcze przed wdrożeniem postępowania egzekucyjnego, byłoby działaniem przedwczesnym. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy w ramach obecnego majątku, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to umorzenie należności składek byłoby przedwczesne.

Skarżąca jako spadkobierca jest zobowiązana do uregulowania zadłużenia z tytułu składek. Ponosi ona odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego Z. B., który prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu podlegał obowiązkowi opłacania składek. Na jego koncie, jako płatnika składek powstały zaległości, ponieważ nie wywiązywał się z tego obowiązku.

Organ zaznaczył, że umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy, organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Podkreślił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

Podsumowując organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy został w pełni wyjaśniony oraz w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej i tym samym nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z 3 lipca 2025 r.

Na powyższą decyzję ZUS z 10 września 2025 r., nr UP - 641/2025 pełnomocnik strony skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając tę decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako "kp.a") w zw, z art, 77 § 1 k.p.a" poprzez niewyjaśnienie przez ZUS w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie okoliczności wskazujących na istotne, stałe obciążenia finansowe rodziny wnioskodawczyni, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek działać w sposób wnikliwy, przy pełnym ustaleniu realiów majątkowych i osobistych strony postępowania;

2. naruszenie art, 8 § 1 kp.a., poprzez nieuwzględnienie przez Organ zasady pogłębionego zaufania do organu administracji publicznej oraz zasady proporcjonalności, podczas gdy decyzja obciążająca małoletnią I. obowiązkiem spłaty zadłużenia powinna zostać oparta na wnikliwej i sprawiedliwej ocenie sytuacji, z uwzględnieniem jej wieku, braku dochodów oraz całkowitej zależności od przedstawicieli ustawowych;

3. naruszenie art. 80 k.p.a,, poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez ZUS, w szczególności zignorowanie przedstawionych dokumentów potwierdzających wysokość dochodów, kosztów utrzymania oraz istniejącego zadłużenia hipotecznego, podczas gdy organ powinien oprzeć rozstrzygnięcie na całokształcie materiału dowodowego i dokonać jego oceny zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

4. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz, U. Nr 141, poz, 1365. dalej również jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), poprzez błędne uznanie przez Organ, że brak formalnego korzystania przez rodzinę małoletniej I. z pomocy społecznej wyklucza istnienie szczególnie trudnej sytuacji materialnej, podczas gdy wspomniany przepis nie zawiera takiego wymogu, a praktyka orzecznicza dopuszcza samodzielne wykazanie trudnej sytuacji życiowej również bez wsparcia instytucjonalnego;

5. naruszenie art. 28 ust, 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz, U. z 2025 r. poz. 350, dalej również jako "u.s.u.s") w zw. z art. 32 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt,i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r" poprzez dokonanie przez ZUS oceny sytuacji majątkowej małoletniej I. w sposób schematyczny i oderwany od rzeczywistych warunków życia dziecka, podczas gdy ustawodawca nakazuje uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz interesu publicznego i interesu strony, w szczególności gdy dotyczy to osoby małoletniej, niemającej żadnej możliwości samodzielnej spłaty zobowiązania;

6. naruszenie art. 28 ust. 3a u,s,u.s. w zw, z art. 32 u,s.u,s, w zw. z § 3 ust. 1 pkt,i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r" poprzez uznanie przez Organ świadczenia 800+ za systematyczny dodatkowy przypływ gotówki w celu częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka oraz zaspokajaniem jego potrzeb życiowych, podczas gdy ww, świadczenie ma charakter celowy, jest przeznaczone wyłącznie na potrzeby dziecka i nie powinno być wliczane do dochodu rodziny przy ocenie możliwości spłaty zobowiązań, a jego traktowanie jako dochodu narusza zasadę ochrony dobra dziecka oraz cel instytucji umorzenia należności, która ma chronić osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej;

7. naruszenie art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez wydanie przez ZUS decyzji nieproporcjonalnie ingerującej w sytuację życiową i prawną dziecka, pozbawionego realnego wpływu na powstałe zobowiązanie, podczas gdy w świetle prawa konstytucyjnego oraz międzynarodowego dobro dziecka powinno być priorytetem w każdej sprawię, której rozstrzygnięcie może mieć wpływ na jego byt i rozwój.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej powoływana jako p.p.s.a.). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się wskazanych wyżej uchybień, a tym samym podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu decyzja będąca przedmiotem kontroli nie narusza przepisów prawa i jako taka jest prawidłowa.

Za podstawę wydanego w sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezesa ZUS z 10 września 2025 r. (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację i słuszność zajętego w sprawie stanowiska.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego są jako pozbawione racji całkowicie chybione. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu składek, wynikających z decyzji ZUS z 10 stycznia 2025 r. nr [...] orzekającej o przeniesieniu na J. B., I. R. i Z. B. jako spadkobierców odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek po zmarłym Z. B. , w łącznej kwocie 55 724,51 zł.

Normujący zagadnienie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi w ust. 1, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 wskazano natomiast, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ wyjaśnił, że w stosunku do skarżącej nie mają zastosowania lub nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 4a i 4b, 4c 5 i 6 u.s.u.s. Ustalenia ZUS w tym zakresie Sąd uznaje za prawidłowe. Organ szczegółowo przedstawił sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną strony skarżącej. Tym samym, zdaniem Sądu, organ ZUS prawidłowo przyjął, że w sprawie nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Przechodząc do oceny możliwości umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazać trzeba, że określone w tym przepisie przesłanki umorzenia zostały uszczegółowione w wydanym na podstawie art. 23 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli ubezpieczony wykaże ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną ubezpieczony nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Zgodnie z tym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ prawidłowo stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała zaistnienia okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 powołanego rozporządzenia.

Istotnym jest, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07).

Jednocześnie z uwagi na uznaniowy (ale nie dowolny) charakter rozstrzygnięć wydawanych w kwestiach umorzeniowych, kontroli Sądu podlega nie sama zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a, w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, w ramach uznania administracyjnego, organ dokonał wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ustalenia organu są prawidłowe i jako takie stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądu administracyjnego. Kontroli podlega w istocie to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona niezasadna. Organ ustalił bowiem i zbadał wszystkie okoliczności istotne dla oceny wystąpienia przesłanek umorzenia należności, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji. Zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy. Z ustaleń tych wynika, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności z tytułu składek wymieniona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ obszernie wyjaśnił również przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 a ww. ustawy i § 3 ust. 1 pkt 1 -3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i słusznie uznał, że nie miały miejsca w sprawie. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ orzekający przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i wystarczający do podjęcia decyzji, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, nie naruszając zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., nie dopuścił się również naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 i art. 11 k.p.a. Decyzja organu nie narusza również zasady zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie został zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego właściwie, zgodnie z zasadami logiki i z poszanowaniem art. 80 k.p.a. oceniono wszystkie przewidziane prawem przesłanki umożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu należności z tytułu składek.

W prowadzonym postępowaniu skarżąca była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i miała zapewniony czynny udział w tym postępowaniu.

W kontrolowanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia i był wystarczający do podjęcia decyzji. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również nie stwierdził naruszenia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Należy mieć na uwadze, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia i wyjątkowo trudną sytuację, nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu.

Z samego faktu, że skarżąca jest małoletnia nie można wnioskować zasadności umorzenia składek należnych ZUS, które przejęła wraz z innymi osobami jako spadkobierca. Zaskarżona decyzja nie narusza dobra skarżącej i nie wpływa na jej rozwój oraz utrzymanie zapewniane przez rodziców.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.