W stosunku do Skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4 u.s.u.s.
Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sytuacji Skarżącej nie ma zastosowania.
Skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Aktualnie osiąga dochód z tytułu zatrudnienia. Należności z tytułu zaległych składek są objęte postępowaniem egzekucyjnym. Nie nastąpiło zatem stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na niniejsze wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.
Przedstawione powyżej fakty dowodzą, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy u.s.u.s., stąd umorzenie należności ZUS na ich podstawie jest niemożliwe.
Analizując możliwość umorzenia zaległości w oparciu o przesłanki określone w rozporządzeniu, ZUS wskazał, że przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w stosunku do Skarżącej nie zachodzi, ponieważ nie prowadzi ona już działalności gospodarczej.
Okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w stosunku do Skarżącej również nie zachodzą, ponieważ Skarżąca nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Skarżąca dysponuje bowiem źródłem dochodu z tytułu zatrudnienia. Nie przedłożyła orzeczenia o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia jej uzyskiwanie środków pozwalających na spłatę należności względem ZUS.
Analizując możliwość umorzenia zaległości w oparciu o przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ZUS ustalił sytuację finansową Skarżącej. Mianowicie wskazał, że Skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności, jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i uzyskuje dochód na poziomie 4.666 zł brutto, tj. 3.510,92 zł netto, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, nie posiada innego dochodu, nie korzysta z pomocy społecznej i innych form wsparcia. Oświadczyła, że jest stanu wolnego i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. ZUS wyjaśnił że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej osoby zobowiązanej jest kwota określająca minimum socjalne. Wartość minimum socjalnego dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1.862,87 zł (IPiSS za IV kwartał 2024 r.). Dochód Skarżącej przekracza ten wskaźnik, co pozwala uznać, że nie zachodzi przesłanka ubóstwa. ZUS zaznaczył, że ww. kwota minimum socjalnego uwzględnia wydatki na żywność, mieszkanie (użytkowanie i energię, wyposażenie), edukację, kulturę i rekreację, odzież i obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki.
W ocenie ZUS podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym. Skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, dysponuje dochodem z tytułu zatrudnienia i nie udowodniła, że powoływane problemy zdrowotne uniemożliwiają kontunuowanie wykonywanej pracy, czy też podjęcia dodatkowej albo lepiej płatnej pracy.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w szczególności art. 28 u.s.u.s., a także zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania obywatela do organów państwa oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron.
Skarżąca podała, że od ponad 12 lat choruje na przewlekłą depresję i pozostaję pod stałą opieką psychiatryczną. Leczenie obejmuje terapię farmakologiczną oraz psychologiczną. Choroba ta znacząco wpływa na jej zdolność do pracy, a także na życie codzienne. Pomimo tego podęła pracę zawodową i obecnie osiąga dochód jedynie na poziomie minimalnego wynagrodzenia, co nie pozwala pokrywać nie tylko zadłużenia wobec ZUS, ale często także podstawowych potrzeb życiowych. Wskazała, że jej sytuacja finansowa i zdrowotna jest trwała i nie rokuje poprawy, a prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dodatkowo pogarsza jej sytuację finansową i życiową.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ZUS z dnia 14 kwietnia 2025 r., którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek i kosztów upomnienia.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania.
Wyjaśnić zatem należy, iż kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s.
Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.
Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2074, z późn. zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.
Kolejna zmiana okresu przedawnienia (którą należy mieć w polu widzenia na gruncie tej sprawy) została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. Od tego dnia na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 1378, dalej "ustawa zmieniająca") zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek z 10 do 5 lat.
Jednocześnie, zgodnie z art. 27 ustawy zmieniającej, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady zawiera art. 27 ust. 2 ustawy zmieniającej, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 27 czerwca 2013 r., III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).
Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., I UK 613/12 (OSNP 2014 Nr 3, poz. 44), gdy bieg przedawnienia należności składkowych rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., kluczowe znaczenie ma art. 27 ustawy zmieniającej, regulujący zagadnienia intertemporalne. Zgodnie z jego ust. 1, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zatem zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 przywołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Przykładowo, należność za styczeń 2003 r. (wymagalna w lutym 2004 r.) - jeśli nie nastąpiły zdarzenia uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia - ulegnie przedawnieniu według starych zasad w lutym 2014 r., a nie 2 stycznia 2017 r. (będzie miał do niej zastosowanie ust. 2, a nie ust. 1 art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców), natomiast należność za styczeń 2010 r. (wymagalna w lutym 2010 r.) - jeśli nie nastąpiły zdarzenia uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia - przedawni się nie w lutym 2020 r., ale w dniu 2 stycznia 2017 r., przy zastosowaniu ust. 1 art. 27 ostatnio powołanej ustawy. Za każdym więc razem konieczne jest ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjęcie terminu bardziej korzystnego, tj. przypadającego wcześniej.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2022 r., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W okresie od 1 stycznia 2003 r. do 1 stycznia 2022 r. przepis ten obowiązywał w brzmieniu: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem".
ZUS stwierdził, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ wszczęcie postępowania egzekucyjnego od 5 października 2011 r. które trwa nadal. ZUS w tym zakresie powołał się na art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Ponadto ZUS powołał art. 24 ust. 5f. u.s.u.s. i wskazał, że było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia za okres objęty wnioskiem od 14 lipca 2022 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 4 listopada 2022 r. (data uprawomocnienia decyzji).
Stanowisko ZUS w kwestii nieprzedawnienia należności z tytułu składek nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż po pierwsze organ nie uzasadnił wyczerpująco stanowiska w tym zakresie, pod drugie, w aktach administracyjnych brakuje dokumentów źródłowych, które miałyby wykazać stanowisko ZUS, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu; w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałby Sądowi na kontrolę, czy i kiedy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek i odsetek. Podkreślić należy, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność, gdyż wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych, a istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (zob. E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4).
Wskazane braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie niewątpliwe skutkowało także naruszeniem zasady zaufania, o której stanowi art. 8 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, ZUS ustali termin upływu przedawnienia każdej należności z tytułu składek i odsetek z uwzględnieniem art. 27 ustawy zmieniającej. Wskaże okoliczności wpływające na bieg terminu przedawnienia i których należności dotyczyły. Co istotne włączy w poczet materiału dowodowego dokumenty świadczące o zawieszeniu bądź przerwaniu biegu terminu przedawnienia. Dopiero tak ustalony stan faktyczny i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności.
Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz aktach administracyjnych. Jak już Sąd wskazał, organ wszystkie swoje twierdzenia o istotnych w sprawie okolicznościach powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.