Wyrok WSA z dnia 09 grudnia 2025, sygn. III SA/Gl 734/25

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek dokonać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu.

Kwestie umorzenia należności z tytułu składek są uregulowane w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V Prawa upadłościowego;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd podkreśla, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie zezwala ale nie nakazuje umorzenie należności ("mogą być umarzane"). Nadto wyliczenie to jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sprecyzowano w § 3 rozporządzenia, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli podmiot zobowiązany (tutaj: skarżąca) wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego

i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dopuszczenie w obu podanych regulacjach: art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia, możliwości umorzenia należności przez ZUS wskazuje na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie decyzji, który polega na tym, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek

z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.

Taka konstrukcja prawnej instytucji umorzenia należności z tytułu składek świadczy o determinacji ustawodawcy w dochodzeniu zaległych składek.

W konsekwencji powyższej regulacji normatywnej organ ma obowiązek interpretować przepisy prawne biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter instytucji umarzania należności z tytułu składek.

Rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach nie mogą mieć jednak charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz

w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Ze względu na powyższe regulacje sądowej kontroli podlega przede wszystkim prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne treści decyzji. Kontrola judykacyjna przeprowadzana przez sądy administracyjne dotyczy tak wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego - wynikające z przepisów k.p.a. - reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że ZUS sprostał opisanym wymogom. Trafnie bowiem Organ spostrzegł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by w sprawie zaistniała jakakolwiek przesłanka do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, a ewentualne uwzględnienie wniosku Strony i umorzenie należności względem ZUS byłoby na obecnym etapie przedwczesne.

Rozważając istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s organ uznał, że przesłanka:

- wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. dotycząca śmierci dłużnika

z oczywistych względów nie wystąpiła,

- określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, bowiem nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne,

- wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, zobowiązana ma majątek (tj. Strona pobiera świadczenie emerytalne, z którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne; Strona posiada majątek nieruchomy);

- określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s nie zachodzi, gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

- określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

- określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., nie zachodzi, skoro należności są egzekwowane (comiesięcznie są dokonywane potrącenia w wysokości 378,78 zł na poczet należności z tytułu składek na rzecz ZUS).

Rozważając istnienie normatywnych przesłanek umorzenia zobowiązań zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Organ prawidłowo ocenił, że ww. przesłanki nie odnoszą się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznaczają obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.

W sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić podmiot zobowiązany możliwości dalszego prowadzenia działalności), ponieważ Skarżąca nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Odnośnie przesłanek normatywnych umorzenia unormowanych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w postaci choroby dłużnika lub członka jego rodziny Organ zaznaczył, że okoliczności te w stosunku do Skarżącej nie zachodzą. Argumentowano, że strona złożyła dokumentację medyczną z której wynika, że Strona cierpi na przewlekłą chorobę kończyn dolnych, a także choruje na cukrzycę. Z kolei mąż Skarżącej, jest po operacji kręgosłupa i od 7 lat choruje na chorobę Parkinsona.

Jednak nie są to okoliczności, które w sposób definitywny wykluczają Stronę z możliwości spłaty zadłużenia pomimo posiadanych schorzeń zdrowotnych oraz obowiązków opiekuńczych, które nie wykluczają możliwości regulowania powstałego zadłużenia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na poprawne konkluzje Organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji, że uzyskiwany przez Stronę dochód pozwala na prowadzenie postępowania egzekucyjnego i egzekwowanie środków finansowych na poczet składek w ZUS. Zatem, jak prawidłowo rozważono w uzasadnieniu decyzji, pomimo zaistnienia choroby i świadczenia opieki Strona posiada realne możliwości, choćby częściowej spłaty zobowiązania.

ZUS wykluczył również możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty zadłużenia pozbawiłaby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia).

Sąd nie dopatrzył się dowolności oceny przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Organ na podstawie dokumentów i oświadczeń przedłożonych do akt sprawy w toku postępowania, szczegółowo opisał, przeanalizował i omówił sytuację życiową i finansową Skarżącej. Poddał analizie pozyskiwane dochody w gospodarstwie domowym, zestawił je z wydatkami, a następnie odniósł je do minimum socjalnego i stwierdził, że sytuacja nie zagraża bytowi Skarżącej. Trafnie również wskazano, że ocena sytuacji finansowej gospodarstwa domowego Strony powinna być należycie udokumentowana.

Minimum socjalne ustalone na podstawie danych GUS z 3 kwietnia 2025 r. przez Instytut Pracy Spraw Socjalnych w IV kwartale 2024 r. dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 3.096,21 zł (tj. 1.548,11 zł / osobę). Zatem uzyskiwany dochód w łącznej wysokości 4.768,68 zł składający się z dwóch emerytur (w tym z emerytury Skarżącej po dokonanych potrąceniach) kształtuje się na poziomie wyższym od powołanego minimum socjalnego.

Tymczasem zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego/egzystencji, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby będą zaspokojone.

ZUS trafnie dostrzegł, że wykazane przez pełnomocnika Strony miesięczne wydatki ponoszone przez Skarżącą i męża na kwotę 3.382,01 zł są realne do uiszczenia, biorąc pod uwagę łączny dochód rodziny. Zdaniem Sądu prawidłowo jest również stwierdzenie Organu, że "Wspomniane wydatki nie są jednak nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ponosić dłużnik, a ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, koszty utrzymania". Sąd przy tym zwraca uwagę, że Organ ustalił aktywa Skarżącej nie tylko w postaci gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami, ale także postaci udziału 9/18 w gruntach rolnych o pow. 0,2944 ha w miejscowości C., gmina M., stanowiących wspólność ustawową małżeńską; a także w postaci nieruchomości rolnych o pow. 1,2415 ha w miejscowości C., gmina M., stanowiących wspólność ustawową małżeńską w udziale 1/1.

Wbrew zarzutom skargi, że Organ nie zbadał ani wartości nieruchomości, ani realnej zbywalności nieruchomości, trzeba dodać, że w kontrolowanych aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy pozyskany przez Organ z urzędu (rejestry publiczne), w tym m.in. co do posiadanych przez Stronę aktywów w postaci nieruchomości. Istotą samego postępowania w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS nie jest również kwestia wyceny majątku dłużnika (tak jak to się czyni w ramach postępowania egzekucyjnego), ale przede wszystkim ocena czy dłużnik posiada jakiekolwiek aktywa, które ewentualnie w późniejszym czasie mogłyby służyć do zaspokojenia należności wobec ZUS. W okolicznościach rozważanej sprawy, zdaniem Sądu, Organ poprawnie wywiązał się z tych obowiązków, a przyjęte ustalenia odpowiadają prawdzie i logice. Również, zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena ZUS, że umorzenie należności wobec Strony na obecnym etapie byłaby przedwczesna (Strona posiada ww. świadczenia emerytalne, a także dysponuje poza nieruchomością budynkową także nieruchomościami rolnymi). Dodatkowym argumentem uzasadniającym trafność przyjętej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkluzji stanowi fakt, że wobec Strony "aktualnie prowadzona jest egzekucja ze świadczenia emerytalnego, z którego comiesięcznie dokonywane są potrącenia w wysokości 378, 78 zł na poczet należności z tytułu składek w ZUS". Natomiast w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zwrócono uwagę, że postępowanie egzekucyjne do nadal pozostaje aktualne, a ponadto "w ostatnim okresie" wyegzekwowano kwotę 2 872,24 zł.

W tym stanie rzeczy nie było podstaw do umorzenia należności z tytułu trudnej sytuacji materialnej zobowiązanej.

Podkreślić należy, że to osoba ubiegająca się o umorzenie należności z tytułu składek ma wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej

i jej rodziny. Skoro zobowiązana ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych

w § 3 rozporządzenia, będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek, to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na niej, jako wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., I GSK 980/18).

Sąd podziela stanowisko ZUS, zgodnie z którym umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części, a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie do sytuacji krytycznych, których zaistnienia Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, to negatywne rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie nie może być uważane za dowolne. Dlatego też podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez Organ prawa poprzez uznanie, że Skarżąca nie spełnia wymogów do przyznania ulgi w spłacie zobowiązania wobec ZUS w postaci umorzenia należności, Sąd uznał za bezzasadne. W konsekwencji prawidłowo ZUS odmówił umorzenia należności.

Organ prawidłowo również ustalił, że należności, o których umorzenie wnioskuje Skarżąca są nadal wymagalne, a zatem nie uległy do tej chwili przedawnieniu. Poza tym ZUS trafnie ustalił, że podjęte czynności w sprawie i prowadzenie postępowania z wniosku o umorzenie należności - na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551) - od 2 sierpnia 2016 r. (dzień złożenia wniosku) do 15 grudnia 2017 r. (uprawomocnienie się decyzji) zatamowały bieg przedawnienia w tej sprawie, podobnie jak wszczęcie postępowania egzekucyjnego 9 marca 2016 r., które trwa do nadal. Ponadto, prawidłowo wskazał Organ w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że należności były spłacane w układzie ratalnym: (1) zawarcie układu ratalnego od 4 maja 2020 r., układ ratalny został zerwany 8 stycznia 2021 r.; zawarcie układu ratalnego od 17 sierpnia 2021 r. układ ratalny został zerwany 11 kwietnia 2024 r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5a u.s.u.s., jak również zaznaczono w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a u.s.u.s., do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

Organ odmawiając umorzenia uznał, że na obecnym etapie postępowania umorzenie należności z tytułu składek byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym, a sama Strona "rokuje" możliwość poprawy – czego wyrazem stanowi m.in. prowadzone postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu jest to poprawna konkluzja mając na uwadze zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.

Mając na względzie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.