Reasumując, w ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej Uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, co stanowi podstawę do wyeliminowana jej w całości z obrotu prawnego.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21; 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18; 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21; 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2954/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdził, iż Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ww. przepisy nie upoważniają do podjęcia zaskarżonej Uchwały, podczas gdy ochrona zdrowia i jej promocja jest zadaniem gminy i powiatu.
W ocenie Skarżącej rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie jest obarczone wadą.
Postawą prawną podjęcia Uchwały jest art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepisy te regulują kwestię zadań gminy. Art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zadaniem własnym gminy jest ochrona zdrowia i promocja zdrowia. Skarżąca wskazała, że Gminy powinny realizować swoje obowiązkowe zadania dotyczące rozpoznania potrzeb zdrowotnych mieszkańców, a także kształtować politykę zdrowotną na swoim terenie poprzez: 1) opracowanie programów polityki zdrowotnej dla mieszkańców, obejmujących także - w zależności od rozpoznawanych potrzeb - profilaktykę wad postawy u uczniów. Wskazane przepisy stanowiące zadania gmin i powiatów (fakultatywne i obligatoryjne) niejednokrotnie mogą stanowić samoistną podstawę podjęcia uchwały i właśnie taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku, co nie zostało dostrzeżone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zaskarżoną Uchwałą doszło do zmiany uchwały nr XXXIV/665/04, która, co podniosła Skarżąca, nie została wyeliminowana z obrotu, co również przemawia za uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
4. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 wspomnianej regulacji kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Z treści art. 148 tej ustawy wynika natomiast, że sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W myśl art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W sprawie bezsporne jest, że akt nadzoru wydany został w terminie wskazanym w ww. art. 91 ust. 1 u.s.g.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. III OSK 1358/22).
Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność Uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji, tj. zasady legalizmu, która nakazuje organom władzy działanie na podstawie i w granicach prawa. Wskazane w podstawie prawnej Uchwały przepisy prawa nie upoważniały bowiem Rady Gminy do jej podjęcia.
Wojewoda prawidłowo argumentował, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (powołany w podstawie prawnej Uchwały) nie może stanowić samodzielnej podstawy do jej podjęcia. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Przepis ten może być stosowany tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, która będzie określała konkretnie przedmiot regulacji w drodze uchwały przez organ stanowiący. Takiej normy prawnej nie zawiera powołany w podstawie prawnej Uchwały art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., gdyż wymienia on jedynie zadania własne gminy, zaliczając do nich ochronę zdrowia, a nie wyznacza on upoważnienia dla Rady Miejskiej do przyjęcia określonego w Uchwale programu. Powyższe uwagi dotyczące braku podstaw do podjęcia Uchwały należy również odnieść do wskazanych w jej podstawie prawnej przepisów ustawy o samorządzie powiatowym.
Prawidłowo Wojewoda stwierdził, że wskazany w podstawie prawnej Uchwały art. 2 ust. 1 ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami, który stanowi, że opieka zdrowotna nad uczniami jest realizowana w szkole i obejmuje profilaktyczną opiekę zdrowotną, promocję zdrowia oraz opiekę stomatologiczną, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do Uchwały, gdyż nie wskazuje upoważnienia dla organu stanowiącego miasta do przyjęcia programów zajęć gimnastyki korekcyjnej, które będą realizowane w szkołach.
Zgodnie z art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami profilaktyczną opiekę zdrowotną nad uczniami w szkole sprawują pielęgniarka środowiska nauczania i wychowania albo higienistka szkolna. Opiekę stomatologiczną nad uczniami sprawuje lekarz dentysta, a w zakresie edukacji zdrowotnej i promocji zdrowia, w sprawowaniu opieki stomatologicznej nad uczniami może uczestniczyć również higienistka stomatologiczna.
W przepisach tej ustawy określono wymagania wobec osób sprawujących opiekę zdrowotną nad uczniami (art. 5), wskazano miejsce sprawowania opieki zdrowotnej nad uczniami przez pielęgniarkę środowiska nauczania i wychowania, higienistkę szkolną i lekarza dentystę (art. 6 ust. 1 i 3), jak również zakres ich świadczeń. Co istotne ustawa ta nie zawiera normy prawnej mogącej stanowić podstawę prawną do podjęcia Uchwały.
Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyjaśnił, że uchwała Nr XXXlV/665/04 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 23 grudnia 2004 roku w sprawie przyjęcia i realizacji "Gminnego programu zajęć gimnastyki korekcyjnej dla dzieci i uczniów uczęszczających do dąbrowskich przedszkoli i szkół" została podjęta na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889, ze zm.), który jednak utracił moc z dniem 16 października 2010 r.
Mając powyższe na względzie, Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność Uchwały na skutek istotnego naruszenia prawa. Brak jest bowiem przepisów prawa upoważniających Radę Gminy do podjęcia Uchwały.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.